II SA/Lu 701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. R., J. Sz., D. I. i W. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i Z. G. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego z przyłączem wod.-kan., gazowym, energetycznym i kanalizacji deszczowej na działkach nr 393/44, 393/41, 397/2 i 1276/12 w P. przy ul. P. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 prawa budowlanego. Zgodnie z uchwałą Nr VII/51/99 Rady Miasta z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "CENTRUM USŁUGOWEGO cz. B w P. na obszarze od zbiegu ulic C.i P. na zachodzie od wysokości ul. M. C.-S. (pasaż pieszy) na wschodzie oraz ograniczony od północy ul. C., a od południa ul. J. P." działka nr 393/44 znajduje się w obszarze U-2 przeznaczonym pod lokalizację usług. Ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 2 rozdziału 3 określają dla tego terenu między innymi w pkt 2.2. lit. c) wymóg wykonania wyróżnika elewacji (brama, portal, itp.) na osi działki od strony ul. J. P., a w pkt 2.2. lit d) wymóg wykonania przejście pieszego ogólnodostępnego krytego: galeria, podcień od ul. J. P. do ul. K. Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania sugestii dotyczących położenia tego przejścia, organ wyjaśnił, powołując się na treść planu, że nie jest konieczne jego przeprowadzenie w osi działki objętej inwestycją, zgodnie z usytuowaniem wspomnianego wyróżnika. Oba elementy oznaczone są własnymi znakami i nie muszą występować łącznie. W treści planu tylko dla wyróżnika elewacji terenu U -2 wskazano lokalizację w osi działki, więc nie sposób uznać, że taka lokalizacja dotyczy tych elementów w całym planie, a tym bardziej, że jest jedyną właściwą dla przedmiotowego przejścia pieszego. Na rysunku planu pokazano wyłącznie kierunki przejść i ich występowanie na poszczególnych terenach. Zdaniem organu prawidłowo wyznaczono także miejsca parkingowe. Zgodnie z 2 § 2 ust. 2.3 planu niezbędną ilość miejsc parkingowych lub garażowych oblicza się według wzoru 1 miejsce postojowe na 100m2 powierzchni użytkowej usługowej. Ponieważ dla omawianej inwestycji powierzchnia ta wynosi 399,3 m2, miejsc postojowych powinno być 4. Taką ilość przewiduje projekt zagospodarowania działki nr 393/44. Ponadto z rozdziału 3 § 2 ust. 2.7 lit. b) planu wynika, że w zatokach przy ul. K. dla terenu U2, zarezerwowano 10 miejsc postojowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. R., J.. S., D. I. i W. I. zarzucili decyzji Wojewody obrazę prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - przez niezasadne przyjęcie, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują możliwość przeprowadzenie przejścia pieszego ogólnodostępnego w inny sposób, niż w osi działki objętej przedmiotową inwestycją, Taką możliwość wyklucza analiza treści rozdziału 3 § 2 ust. 2.2 lit. c) i d) uchwały nr VII/51 /99 Rady Miasta z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Usługowego w P. na obszarze od zbiegu ulic C. i J. P. na zachodzie do wysokości ul. M. C. – S. (pasaż pieszy) na wschodzie oraz ograniczony od północy ul. C., a od południa ul. J. P. Zdaniem skarżących interpretacja planu przedstawiona przez organ jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia zasad prawidłowego rozumowania oraz nie jest poparta wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego. W ich ocenie dosłowne stosowanie powyższej regulacji prowadziłoby do powstania rozwiązania architektonicznego uniemożliwiającego, a z pewnością utrudniającego swobodne przemieszczanie się przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem 397/2. W mniemaniu skarżących prawidłowa interpretacja uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mawianym zakresie prowadzi do wniosku, że konsekwencją ustanowienia obowiązku usytuowania bramy w osi działki jest korelujący z nim obowiązek ustanowienia przejścia pieszego ogólnodostępnego również w osi działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowym zgodnie podkreśla się, że choć przepis ten jest szczególną regulacją wobec art.28 kpa, stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to jednak pomiędzy tymi przepisami istnieje określona zależność. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2009r. (II OSK 626/08 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, zdaniem sądu, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art.28 kpa są osoby wymienione w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art.28 kpa. Tak więc tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. (por. także wyr. NAS z 14 grudnia 2006r., II OSK75/06, Lex 319183). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego także w tym postępowaniu sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. ( I SA 2312/99 LEX nr 78956 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003r. I SA 30/02 Legalis). W kontekście art. 28 ust. 2 prawa budowlanego interes prawny inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy mają tylko wówczas, gdy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyr. NSA z 14 grudnia 2006r., II OSK 75/06, Lex nr 319183; "Prawo budowlane" Komentarz pod redakcją Zygmunta. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck 2007, str. 325 i nast.). Skarżący w żadnym razie nie wykazali, aby zostały naruszone jakiekolwiek przepisy prawa materialnego uzasadniające ich legitymację procesową. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego nie wskazywali także na jakiekolwiek okoliczności związane z konkretnymi przepisami prawa pozwalające stwierdzić, że na skutek budowy zostanie uniemożliwiona lub ograniczona możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Z treści skargi wynika natomiast, że wadliwości decyzji skarżący upatrywali w wadliwym, ich zdaniem, usytuowaniu przejścia pieszego przez działkę 397/44, która miałoby przebiegać inaczej, niż wzdłuż osi działki. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu ze skorowidza działek ( k. 176 skorowidza ) działka 393/44 na której ma zostać usytuowany budynek jest własnością inwestorów. Są oni także właścicielami sąsiednich działek : nr 393/46 już zabudowanej i 397/2 na której znajduje się przyłącze wodno – kanalizacyjne, do którego ma zostać podłączony nowy budynek. Skarżący są natomiast współwłaścicielami działki 398/2, która jak wynika z mapki geodezyjnej ( k.101 t.1 akt administracyjnych , k.162 akt II instancji) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką 393/44. Służy im natomiast, nie kwestionowana w toku postępowania, służebność przejazdu przez działkę 397/2. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Słusznie podkreśla się, że o obszarze oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W konsekwencji za przekonujący wydaje się pogląd, według którego obszar oddziaływania obiektu to teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielom, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Skoro wspomnianych ograniczeń skarżący nie wskazali, nie można uznać ich za strony postępowania. Interesu skarżących nie można wywieść z powoływanej przez nich służebności przejazdu przez działkę 397/2. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa w tym prawa cywilnego ( wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r. I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009r. II OSK 626/08, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2007r. I OSK 766/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok z dnia 30 czerwca 1999r. IV SA 629/97, wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 IV SA 1306/96 , uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001r OPK 19/01 ONSA 2002/2/68). W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999r. ( OPS 11/99 ONSA 2000/1/6 ) zaznaczono, że interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. W tym kontekście podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym powołanie się na przepisy prawa cywilnego miałoby znaczenie, jeśli z ich treści wynikałby wpływ na sytuację prawną odnoszącą się do uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości w publicznoprawnej sferze prawa administracyjnego. W zakresie prawa budowlanego sytuację taką określają jednak przepisy prawa administracyjnego i w nich należy upatrywać źródła tego interesu ( tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010r. II OSK 359/09 CBOSA). Słusznie zatem w wyroku z dnia 22 września 2010r. (II OSK 1456/09 CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k.c. to skarżącemu przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny, wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej, nie posiadają natomiast interesu prawnego, gdyż nie należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.