II SA/Lu 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. D. Ś., J. Ś. i M. W., umową sprzedaży z dnia 15 marca 1989 r., Rep. A Nr 2360/89 zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 147/3 i nr 147/4 w związku z planowaną budową szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym na tym terenie. Starosta decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców: D. Ś. w udziale 4/6 części, M. W. i J. Ś. w udziale po 1/6 części każdy, nieruchomości oznaczonej ww. działki stanowiące własność Gminy Miejskiej. Od decyzji tej odwołali się D. Ś., M. W. i J. Ś. W dniu 12 września 2006 r. wpłynęły do organu odwoławczego pisma skarżących o cofnięciu złożonych odwołań. Wojewoda, decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który precyzyjnie określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości tj. poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca. Wskazał także na przepisy, które odnoszą się do przedmiotowego zakresu nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 cyt. ustawy. Ponadto organ podniósł, że w jego ocenie, umowa sprzedaży zawarta dnia 15 marca 1989 r. Rep. A nr 2360/89 pomiędzy D. Ś., M. W. i J. Ś., a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni na rzecz Skarbu Państwa działki nr 147/3 i nr 147/4, jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umowy, a Skarb Państwa korzysta z takiej samej ochrony przewidzianej tymi przepisami jak każdy inny podmiot. Nie można więc, jak to uczynił organ I instancji, uznać, że umowa ta spowodowała nabycie przedmiotowych nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Tym samym przedmiotowe nieruchomości zbyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilno prawnej nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 3, w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego też organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji na niekorzyść stron odwołujących się tj. i uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji. Z tego też powodu organ odwoławczy nie uwzględnił cofnięcia złożonych odwołań, gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo (art. 137 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi D. S., M. W. i J. Ś., wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 893/06) oddalił skargę na decyzję Wojewody dnia [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 645/07), oddalił skargę kasacyjną J. Ś. na ww. wyrok WSA w Lublinie. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełnić przytoczone podstawy kasacyjne. Sąd ocenił, że wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku. Sąd stwierdził również brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i do podważenia tych ustaleń faktycznych, nie mógł doprowadzić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - to jest art. 216 ust. 2 pkt 3, w związku z art. 136 ust.3 i art. 137, ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). NSA poza tym wskazał, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w treści ust. 2 pkt 3 wymienia wprawdzie nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale jednocześnie mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu "odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi został określony w treści art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Koncepcja tych przepisów określa wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez to pojęcie należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, tj. kiedy do wywłaszczenia doszło na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył własności spornej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia. Notarialna umowa sprzedaży nieruchomości jest umową cywilną. Nie zawiera przy tym w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd I instancji i dlatego NSA związany jest tą oceną. W związku z tym niemożliwym jest skuteczne zarzucenie niewłaściwego zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach zasadnie przyjęto, że zwrot spornej nieruchomości był niedopuszczalny. Ponadto NSA wyjaśnił, że powyższe oznacza, że brak jest możliwości powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazano także, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...], nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku J. Ś. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody, a następnie, po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. z dnia [...], decyzją z dnia [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia [...]. Z kolei Wojewoda, decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 155 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...], znak: [...]. W dniu 29 grudnia 2011 r. do Starosty o wpłynął wniosek J. Ś. o zwrot nieruchomości położonej w T. L. przy ul. M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 147/3 i nr 147/4 i to w wyniku jego rozpatrzenia została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...], nr [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu ww. nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie wniósł J. Ś., w którym zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana: z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieustalenie czy istnieje przesłanka zwrotu z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, przesłankę taką stanowi art. 216 ustawy, po noweli z dnia 28 listopada 2003 r. Ponadto odwołujący wskazał, że organ błędnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja wydana na tej podstawie nie korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej. Zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja odpowiada decyzji Starosty z dnia [...], nr [...] dotycząca sprawy J. S.-J., która jako decyzja nierozstrzygająca sprawy co do istoty (niemerytoryczna) – nie korzysta z przymiotu rzeczy osądzonej i nie jest ostateczna. W związku z tym, zdaniem odwołującego, w sytuacji gdy w obecnie obowiązującej wykładni art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji i sądy administracyjne orzekają o zasadności zwrotu nieruchomości nabytych w tym trybie, to decyzja umarzająca postępowanie nie korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącego pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym powoduje złamanie fundamentalnej zasady równości obywateli wobec prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie i ustalić czy rzeczywiście w sprawach, na które powołuje się skarżący (orzeczenie NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1815/07) zapadły wyroki o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. Ponadto skarżący zarzuca, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP. Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od decyzji Starosty z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarżący nie wskazał na żadne nowe okoliczności faktyczne sprawy, które podważyłyby prawidłowość dokonanego przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego. Nie zmienił się też stan prawny w niniejszej sprawie. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany na podstawie art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), wszedł w życie z dniem 22 września 2004 roku i w niezmienionym brzmieniu obowiązuje aktualnie. Organ wskazał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania. Przyjmuje się również stanowisko, że nieaktualność, a co za tym idzie - ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego, powstaje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Decyzja Wojewody z dnia [...], nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty z dnia [...], nr [...] i umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego, a z jej uzasadnienia wynika, iż wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości był rozpoznawany merytorycznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego zasada trwałości decyzji ostatecznych odnosi się również do decyzji umarzających postępowanie w sytuacji braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponadto nawet gdyby organ I instancji mógł rozstrzygnąć sprawę w ponownym postępowaniu to i tak dysponowałby takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. J. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał przebieg dotychczasowego postępowania i powtórzył zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...]. Wyjaśnił ponadto, że przed Naczelnym Sadem Administracyjnym toczyły się cztery sprawy w sprawie o zwrot nieruchomości przejętych w 1989r. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ramach rozpoznania skarg kasacyjnych, które zostały sporządzone przez tego samego pełnomocnika, na decyzje Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poza tym – jak wskazał skarżący – stany faktyczne wszystkich spraw i stan prawny w chwili orzekania był taki sam. Trzy skargi zostały oddalone a ostatnio rozpoznawana w dniu 18 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 1815/07 została uwzględniona. Sąd bowiem uchylił decyzje umarzające postępowanie o zwrot jako rażąco niezgodnych z prawem, w następstwie czego organ I instancji wydał decyzje o zwrocie nieruchomości. Wobec tego po raz kolejny skarżący wskazał na zasadę równości obywateli wobec państwa (art. 8 k.p.a.), która ma na celu "wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Starosta decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców D. Ś. w udziale 4/6 części, M. D. i J. Ś. w udziale po 1/6 części każdy nieruchomości oznaczonej jako działki 147/3 i nr 147/4 o łącznej powierzchni 1828 m2 objętej kw 26975 stanowiącej własność Gminy Miejskiej T. L. Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrokiem z dnia 14 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. Ś., M. W., D. Ś., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2008 r. w sprawie I OSK 646/07 oddalił skargę kasacyjna z argumentacją, że umowa sprzedaży zawarta 15 marca 1989 r. pomiędzy skarżącymi a Skarbem Państwa na zbycie nieruchomości (działka 147/3 i 147/4) jest umową cywilnoprawną i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dotyczące zwrotu tychże nieruchomości. Dodać należy ponadto, iż Wojewoda decyzją z [...], Nr [...] wydana na podstawie art. 154 §1 kpa odmówił uchylenia tej decyzji, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku J. Ś. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...], a następnie po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. z 18 czerwca 2010 r. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody. Z kolei Wojewoda decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art.155 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania było złożenie poprzez skarżącego 29 grudnia 2011 r. kolejnego wniosku do Starosty o zwrot nieruchomości położonej w T. L. przy ul. M. oznaczonej w ewidencji jako działka 147/3 i 147/4. Zdaniem sądu organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej w stosunku do tej zaskarżonej decyzją Wojewody z dnia [...]. Dotyczy ona tej samej strony skarżącej, ponadto występuje tożsamość przedmiotu, którym jest roszczenie o zwrot tej samej nieruchomości. Tożsamość sprawy zachodzi bowiem w sytuacji wystąpienia tych samych podmiotów w sprawie, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z treścią art. 105 §1 kpa gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stał się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 105 §1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W razie więc stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, na co wskazuje użyty w dyspozycji przepisu zwrot "wydaje". Podkreślenia wymaga ponadto, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się tym, że inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji.