II SA/Lu 717/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Mircze z dnia 31 października 2003 r. nr XIV/90/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej paragraf 2 ust. 1 Rada Gminy Mircze w dniu 31 października 2003 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 8 ust. 1, art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i zgodnie z art. 85 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz uchwały Nr XLI/229/01 Rady Gminy Mircze z dnia 31 października 2001 r. w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mircze, podjęła uchwałę Nr XIV/90/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mircze (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. Nr 199, poz. 3778 ze zm.). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda Lubelski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej jej § 2 ust. 1. W ocenie Wojewody powyższy przepis uchwały narusza w stopniu istotnym art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem określa, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995 powoduje, że jeżeli nie uchwalono nowych planów, od 1 stycznia 2004 r. zabudowa na tych obszarach jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem Rada Gminy w treści zaskarżonego paragrafu utrzymała w mocy miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Mirczu uchwalony uchwałą Nr XXX/2002/93 z dnia 10 października 1993 r., czym naruszyła w sposób istotny przepis ustawowy, bowiem sformułowanie § 2 ust. 1 uchwały jest utrzymaniem w mocy przepisów planów, które na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc prawną. Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że jednostki samorządu terytorialnego mogą swobodnie kształtować treść planów zagospodarowania przestrzennego, zastępując plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. nowymi planami. Gminy mogą w szczególności przenieść do nowych planów rozwiązania zawarte w dotychczasowych planach, które nie są sprzeczne z obowiązującymi obecnie przepisami ustawodawczymi, ale przeniesienie to nie może polegać, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, na zastosowaniu techniki odesłania do uchwały, która z mocy prawa przestała obowiązywać, lecz na inkorporacji określonych rozwiązań planistycznych do nowej uchwały po wyczerpaniu całej procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mircze stwierdziła, iż skarga Wojewody Lubelskiego jest w jej ocenie bezprzedmiotowa, bowiem "nie można stwierdzić nieważności zapisu, który nie obowiązuje". Skarga byłaby zasadna gdyby dotyczyła uchwały tej treści podjętej po dniu 1 stycznia 2004 r. Podniosła również, że treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego miejscowości Mircze zawarta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mircze podjętym uchwałą Nr XIV/90/03 Rady Gminy Mircze z dnia 31 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 199, poz. 3778) i właśnie o ten plan wydawane są wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), przy czym sąd administracyjny kontroluje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany powyżej przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały bądź stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.). Według art. 91 cytowanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.z.p.) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Niezależnie od faktu, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie sformułował wymogu, aby naruszenie to miało charakter istotny, reguły sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego muszą być ściśle przestrzegane. Ich naruszenie stanowi przesłanke stwierdzenia nieważności aktu prawnego lub jego części. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (prawem miejscowym), a więc aktem normatywnym, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga Wojewody Lubelskiego w przedmiotowej sprawie ograniczona została do § 2 ust. 1 uchwały Nr XIV/90/03 Rady Gminy Mircze z dnia 31 października 2003 r., w którym utrzymała w mocy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Mirczu uchwalony uchwałą Nr XXXI/202/93 z dnia 10 października 1993 r. Rady Gminy w Mirczu. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do oceny skarżącego, iż powyższy przepis narusza w stopniu istotnym art. 87 ust. 3 u.z.p. Zgodnie z jego treścią obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995, powoduje, że jeżeli nie uchwalono nowych planów, od 1 stycznia 2004 roku, zabudowa na tych obszarach jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po dniu 1 stycznia 2004 roku nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 roku (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 576 - 580). Za nietrafny należy uznać pogląd Rady Gminy Mircze zawarty w odpowiedzi na skargę, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż plan z 10 października 1993 r. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., a byłaby zasadna gdyby dotyczyła uchwały tej treści podjętej po dniu 1 stycznia 2004 r. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z § 57 skarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w dniu 16 grudnia 2003 r. "Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego, w tym także aktu prawa miejscowego, określonego w dniach, nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia" (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 413). Oznacza to, że uchwała weszła w życie 31 grudnia 2003 r. Podczas gdy cytowany powyżej art. 87 ust. 3 u.z.p stanowi iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Sąd podziela stanowisko iż nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie treści ustawy poprzez akt niższego rzędu, którymi niewątpliwie są uchwały jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 757/07, niepubl.). Na gruncie wymogu spójności konstytucyjnego systemu źródeł prawa (aktów normatywnych) akty prawa miejscowego, do których należy uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, będąc na gruncie art. 94 Konstytucji RP aktami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy, nie mogą bowiem pozostawać w sprzeczności z aktami wyższego rzędu, do których należy powoływana wcześniej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zdaniem składu orzekającego, narusza prawo w stopniu istotnym, poprzez sformułowanie "utrzymuje się w mocy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w Mirczu uchwalony uchwałą Nr XXX/202/93 z dnia 10 października 1993 r. Rady Gminy w Mirczu" utrzymała w mocy przepisy planu, które na podstawie art. 87 ust. 3 u.z.p. przestrzennym od dnia 31 grudnia 2003 r. utraciły moc prawną, co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności § 2 ust. uchwały Rady Gminy Mircze z dnia 31 października 2003 r. Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności, zgodnie z regulacją ostatniego fragmentu art. 94 ust. 1 u.s.g., nie ma znaczenia wskazany w pierwszej części tego przepisu upływ czasu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.