II SA/Lu 728/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, zjazdem z ul. S., nawierzchniami utwardzonymi, przyłączami do sieci wodno-kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej, oświetleniem terenu oraz elementami małej architektury na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. S. [...] w [...], z pasem drogowym na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku M. Ł., powołaną wyżej decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji, z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takie zagospodarowanie omawianego terenu jest następstwem ustaleń nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, które na tym obszarze dopuszczały wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uzupełnioną przez zabudowę usługową. W związku z tym organ uznał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie obiektów mieszkalnictwa wielorodzinnego, nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej zarówno w terenie analizowanym, jak również w dalszym sąsiedztwie. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że obszar analizowany obejmuje całość terenów sąsiadujących z projektowaną inwestycją, stanowiących obszar urbanistyczny o tożsamych cechach, właściwych istniejącej na tym terenie zabudowie. Treść stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji analizy urbanistycznej, jak podkreśliło Kolegium, potwierdza, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji form zabudowy istniejących w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji podkreślił, że załączone do wniosku M. Ł. zdjęcia budynków znajdujących się przy ul. S. 5 i 24 istotnie posiadają trzy kondygnacje, lecz z ich opisu i ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że są to budynki mieszkalne jednorodzinne. W ocenie Kolegium, działka położona przy ul. S. [...] w [...], na której według strony jest realizowany obiekt mieszkalnictwa wielorodzinnego, znajduje się w tak dużej odległości od terenu inwestycji, że brak było przesłanek do objęcia jej granicami analizy, zwłaszcza że działkę tę od nieruchomości inwestora rozdzielają zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej pomiędzy ulicami: S., S., B. i S. w [...]. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła M. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 7, 8, 11, 107 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej organy administracji błędnie przyjęły, że w dalszym sąsiedztwie projektowanej zabudowy brak jest zabudowy wielorodzinnej. Wadliwie również organy te, jak wskazała skarżąca, odmawiając ustalenia warunków zabudowy powołały się na zapisy nieobowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "ustawa") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie). Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Należy stwierdzić, że granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie zostały ustalone zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Frontem objętej projektowaną inwestycją działki nr ewid. [...], położonej przy ul. S. [...] w [...], jest krótszy bok tej działki przylegający do pasa drogowego drogi gminnej – ul. S., stanowiącej działkę nr ewid. [...]. Z części graficznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], od granic tej działki, we wszystkich kierunkach (k. 19 akt adm. I instancji). Zauważyć trzeba również, że wbrew zarzutom skarżącej organy administracji nie miały obowiązku ustalania granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie w odległości większej niż minimalna odległość wskazana w powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy, że jakkolwiek przepis ten wskazuje na konieczność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej" opisana w tym przepisie wielkość, to nie oznacza to obowiązku każdorazowego oznaczania większej powierzchni obszaru analizowanego. Obowiązkiem organów administracji, w świetle tego przepisu, jest wyznaczenie takiego obszaru analizowanego, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie uchybiły temu obowiązkowi, gdyż prawidłowo objęły obszarem analizowanym tereny położone sąsiadujących z nieruchomością, na jakiej planowana jest realizacja inwestycji, które to tereny tworzą urbanistyczną całość. W świetle ustaleń wspomnianej "Analizy..." prawie wszystkie działki budowlane położone w obszarze analizowanym zabudowane są niewysokimi (maksymalnie 3-kondygnacyjnymi) budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (bliźniaczymi, szeregowymi lub wolnostojącymi), uzupełnionymi parterowymi budynkami gospodarczo-garażowymi oraz gospodarczymi. Zabudowa o odmiennej funkcji zlokalizowana jest zaś na działce nr [...], na której znajduje się teren bazy logistycznej przedsiębiorstwa "A", zabudowany budynkami przemysłowymi, handlowo-usługowymi, magazynowymi, garażowymi oraz biurowymi, a także na działce nr [...], objętej wnioskiem skarżącej, na której zlokalizowana jest zabudowa usługowa. Z powyższego wynika więc, że niewątpliwie w obszarze analizowanym dominującą formą zabudowy stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzupełniona jest zabudową innego rodzaju, nie obejmującą jednak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie Sądu, prawidłowe było zatem stanowisko organów obu instancji, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą, nie stanowi kontynuacji form zabudowy istniejących w obszarze analizowanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12). W tej sytuacji zasadnie autor "Analizy..." odstąpił od ustalenia szczegółowych parametrów dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach rozporządzenia, to jest: obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Wobec niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wyznaczanie tych wskaźników w analizie urbanistycznej było niecelowe. Zdaniem Sądu niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), które zobowiązują organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, by w obszarze analizowanym znajdowały się także działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Skarżąca nie wykazała zresztą, by treść sporządzonej przez uprawionego projektanta "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie odpowiadała zabudowie znajdującej się na nieruchomościach nią objętych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zauważyć należy, że jakkolwiek Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołało się do zapisów nieobowiązującego planu miejscowego, to nie można uznać, że treść tych zapisów stanowiła podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało bowiem jedynie, że sposób obecnego zagospodarowanie obszaru analizowanego, to jest dominująca na tym terenie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jest następstwem realizacji wspomnianych – nieobowiązujących już – regulacji planu miejscowego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.