II SA/Lu 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Krystyna Sidor, sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak [...] Starosta W. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi A., W. i części gruntów wsi Z., gm. U. o ogólnej powierzchni [...] ha sporządzony i wykazany na mapie oraz w rejestrze klasyfikacyjno-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez uprawnionego geodetę. Ponadto decyzją tą zatwierdzony został podział gruntów wspólnoty gruntowej oraz zasady i warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku przedmiotowego scalenia. W wyniku podziału przyznano M. W. m. in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się w dniu [...] września 2010 r. Ogłoszenie decyzji zostało poprzedzone okazaniem projektu scalenia na gruncie. Większość zainteresowanych nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia, a zatem spełniony został wymóg zawarty w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), który stanowi, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W dniu [...] października 2010 r. M. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że na zebraniu uczestników scalenia inż. A. B. pokazał każdemu z uczestników, w jakim miejscu i pod jakim numerem znajduje się działka przyznana mu w wyniku scalenia i podziału. Odwołujący wskazał, że wówczas okazano mu mapę, na której po numerem jego gospodarstwa – [...] figurowała działka o numerze [...], a on wyraził zgodę na przyznanie mu tej działki. M. W. podniósł, że w decyzji pierwszoinstancyjnej przyznaną mu działkę zamieniono na działkę nr [...] bez jego wiedzy i zgody. Wskazał jednocześnie, że posiada mapę, z której wynika, że w postępowaniu podziałowym wyznaczono mu działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że postępowanie scaleniowe jest szczególnym przypadkiem postępowania administracyjnego, w którym występuje wiele podmiotów (stron postępowania), często o różnych interesach. Mnogość stron powoduje, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia podlega ogłoszeniu na ogólnym zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszeniu na tablicach ogłoszeń we wsi objętej scaleniem oraz właściwym urzędzie gminy na okres 14 dni (art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Procedura taka stosowana jest zamiast indywidualnego doręczenia. Organ podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została ogłoszona zainteresowanym na zebraniu, które odbyło się w dniu [...] września 2010 r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi A., W. i Z. oraz w Urzędzie Gminy U., w okresie od [...] września do [...] października 2010 r., zatem wymóg ustawowy został spełniony. Kolegium powołało się na treść art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, które określają, w jaki sposób należy postępować przy ustalaniu wartości szacunkowej poszczególnych gospodarstw (składających się na nie działek). Organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo M. W., oznaczone numerem [...], składające się przed scaleniem z działek oznaczonych numerami: [...], o łącznej powierzchni [...] ha oszacowano na [...] jednostek szacunkowych. Jednocześnie uwzględniono, że M. W. był udziałowcem wspólnoty gruntowej wsi A., przez co jego łączny wkład do scalenia wyniósł [...] ha, wyceniony na [...] jednostek szacunkowych. Po scaleniu na rzecz tego uczestnika wydzielono ekwiwalent składający się z działek oznaczonych numerami: [...] (dwie ostatnie działki jako zniesienie wspólnoty gruntowej), o łącznej powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych. Z przedstawionych wartości, zdaniem kolegium, wynika, że różnica jednostek szacunkowych przed i po scaleniu wynosi 0,01 %, a różnica powierzchni wynosi 1,05 %, a zatem uczestnik postępowania za wniesione do scalenia grunty otrzymał ekwiwalent o równej wielkości szacunkowej z zachowaniem dopuszczalnej różnicy w powierzchni gospodarstwa. Kolegium podkreśliło również, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. przyjął bez zastrzeżeń projekt scalenia oraz warunki objęcia w posiadanie nowych gruntów, z którego wynika, że jako ekwiwalent gruntów we wspólnocie otrzymać miał działkę nr [...] (karta uczestnika scalenia - gospodarstwo nr [...]). Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że w aktach sprawy przesłanych do kolegium przez organ pierwszej instancji znajdują się dokumenty (mapy, kwestionariusz uczestnika scalenia), z których wynika, że w zamian za udziały we wspólnocie gruntowej wsi A. dla M. W. projektowana była działka nr [...]. W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzucił organowi odwoławczemu pominięcie zagadnienia zamiany działek i dowodu w sprawie, jakim jest mapa scaleniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed ogłoszeniem decyzji scaleniowej osobiście sprawdzał, które działki zostały mu przyznane i nie wniósł wówczas zastrzeżeń, ponieważ była wśród nich działka nr [...], taka jak wyznaczona na mapie (w załączeniu), opatrzona numerem gospodarstwa [...] z wypisanym imieniem i nazwiskiem skarżącego. Według załączonej mapy, skarżący otrzymał działkę nr [...] o pow. [...] ha (szerokości [...] m), wypalowaną na gruncie i działkę nr [...] o pow. [...]. Natomiast według decyzji scaleniowej z dnia [...] września 2010 r. skarżący otrzymał działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha. Tymczasem, według załączonej mapy, działka nr [...] była wyznaczona na mapie i wypalowana na gruncie o pow. [...] ha dla gospodarstwa [...], należącego do W. G. Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. posiada w aktach sprawy przedmiotową mapę, niestety jej treść została przez organ zignorowana. Mapa ta wyłożona była w dniu [...] sierpnia 2010 r. na zebraniu w remizie OSP w A. w obecności geodety inż. A. B. Wówczas skarżący wyraził zgodę na zaprojektowaną na tej mapie działkę nr [...]. Niestety po tej dacie sporządzono nową mapę scaleniową, na której wyznaczono dla skarżącego inny numer działki. Skarżący podkreślił, że nowego podziału działek dokonano bez jego wiedzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazał, że mapa nazywana "rozstawką" nie jest rozwiązaniem ostatecznym, a jedynie jednym z etapów, które mają na celu doprowadzić do ukształtowania ostatecznego rozmieszczenia działek i przypisania ich do poszczególnych gospodarstw. Ostateczne i zatwierdzone decyzją Starosty rozmieszczenie działek obrazuje mapa ewidencji gruntów, natomiast "rozstawka" jest to wstępne ustalenie rozłogu gospodarstw. Organ wskazał, że rozstaw działek na przedłożonej przez stronę przy skardze kserokopii mapy odpowiada rozstawowi działek na tak zwanej "rozstawce". Tymczasem przedmiotem postępowania była decyzja wydana zgodnie z ostateczną wersją rozmieszczenia działek gruntu. Materiały robocze służą jedynie do oceny sposobu prowadzenia postępowania, nie są jednak przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji, który, w myśl art. 15 k.p.a., ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jedyny zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji Starosty W. dotyczył niezgodności pomiędzy numerem działki przypisanej M. W. według mapy, tzw. "rozstawki" (działka nr [...]) a działki przyznanej mu decyzją organu pierwszej instancji (działka nr [...]). Nie ulega wątpliwości, że w trakcie postępowania scaleniowo – podziałowego sporządzona została mapa, na którą powołuje się M. W., z której wynika, że na skutek podziału dla skarżącego przeznaczona została m.in. działka nr [...] (na mapie w polu oznaczonym jako działka nr [...] wpisany jest numer gospodarstwa M. W. – [...] oraz jego imię i nazwisko), natomiast działka nr [...] została przypisana W. G., właścicielowi gospodarstwa nr [...]. Istnienie tej mapy wynika również z odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał, że przedmiotowa mapa, czyli tzw. "rozstawka" nie jest rozwiązaniem ostatecznym, a jedynie jednym z etapów, które mają na celu doprowadzić do ukształtowania ostatecznego rozmieszczenia działek i przypisania ich do poszczególnych gospodarstw. Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ drugiej instancji do tego zarzutu uniemożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Dokonanie przez sąd oceny zasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu prowadziłoby do zastąpienia organu administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca na badaniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zebranie przez organ administracji kompletnego materiału dowodowego oraz jasne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji, gdyż tylko w ten sposób sąd ma możliwość zapoznania się z przesłankami, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ, rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko wówczas, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Art. 107 § 3 k.p.a. ma zastosowanie zarówno w stosunku do decyzji organów pierwszej, jak i drugiej instancji. Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji wiąże się z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zasada ta wyraża prawo stron do zapoznania się z całokształtem przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując określoną decyzję. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, czy sąd administracyjny, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2009 r., I OSK 558/09 niepubl., z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681 oraz z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96). Również wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej wymaga, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie wyjaśnił podnoszonej w odwołaniu rozbieżności między treścią mapy sporządzonej w toku postępowania scaleniowo – podziałowego a treścią decyzji organu pierwszej instancji. Za takie nie można bowiem uznać wskazania, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. podpisał bez zastrzeżeń kartę uczestnika scalenia, z której wynika, że jako ekwiwalent gruntów we wspólnocie otrzymać miał działkę nr [...]. Organ naruszył tym samym dyspozycje art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji wnikliwie i wszechstronnie oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W szczególności ponownie oceni zasadność przyznania skarżącemu działki nr [...]. Postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.