II SA/Lu 732/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. z udziałem Prokurator Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 5 [...] 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 [...] 2008 r., znak: [...], nakazującej K. S. i M. N.-S. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1391, przy ul. C. 15 w R. – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że K. S. i M. N.-S. w dniu 18 kwietnia 2008 r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych, to jest remontu budynku mieszkalnego na działce nr 1391 przy ul. C. 15 w R, obejmującego roboty ogólnobudowlane, wymianę posadzek wewnątrz, wymianę okien, wymianę pokrycia dachowego z częściową wymianą konstrukcji dachu, remont komina oraz docieplenie budynku na zewnątrz. Organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestorów wykraczają poza zakres dokonanego zgłoszenia, gdyż podwyższone zostały ściany poddasza od strony ulicy o około 1 m i około 30-40 cm od strony sąsiedniej działki nr ewid. 1393, wykonano nową konstrukcję więźby dachowej, dokonano częściowej przebudowy ścian i ścianek działowych w poziomie parteru budynku, z wydzieleniem odrębnych pomieszczeń oraz przebudowy dwóch przewodów kominowych na poddaszu, wykonano nowy przewód kominowy przeznaczony do kominka oraz dokonano wymiany części stolarki okiennej i ocieplenia części ścian zewnętrznych. Postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., znak: [...], organ I instancji wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową omawianego budynku mieszkalnego, nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w zakresie spełniania wymagań określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia H G., utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 r., znak: [...]. Następnie decyzją z dnia 15 lipca 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. S. i M. N.-S. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 lipca 2008 r., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie dokonano wadliwego przyjęcia zgłoszenia, albowiem wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały przed ich rozpoczęciem uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty te, wbrew stanowisku PINB, należało zakwalifikować jako budowę, polegającą na nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego, która spowodowała zwiększenie wysokości poddasza oraz wzrost jego kubatury. W ocenie organu II instancji, w takim przypadku, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, należało zastosować tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 tej ustawy, co prawidłowo uczynił organ I instancji wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., znak: [...]. W związku z tym, że inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego powyższym postanowieniem składając w zakreślonym terminie inwentaryzację z oceną techniczną dotyczącą prowadzonych robót budowlanych, sporządzoną przez uprawnioną do tego osobę, a także mając na względzie, iż przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem oraz to, że nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, ani ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – możliwe jest, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie procedury naprawczej w trybie art. 50 i art. 51 powołanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. G., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej tę decyzję decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 15 lipca 2008 r., znak: [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wysokości przedmiotowego budynku, a w konsekwencji błędne uznanie wykonanych robót budowlanych za przebudowę, 2) art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie wykonanych robót budowlanych za przebudowę obiektu budowlanego, podczas, gdy wskutek zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, należało je zakwalifikować jako roboty budowlane, a nie jako budowę, 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w ustawie, podczas, gdy roboty te w związku ze zmianą parametrów charakterystycznych obiektu (jego wysokości) stanowiły budowę, a tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że roboty te dokonane zostały wyłącznie z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, gdyż ich zakres wykraczał poza objęte tym przepisem przypadki oraz nie został ujęty w zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie, która zgłosiła swój udział w sprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest uzasadniona przez to, że zmierza do uchylenia naruszającej prawo decyzji, jakkolwiek zarzuty w niej podniesione nie są trafne. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie Sądu zarzutami skargi oznacza, że bierze on pod uwagę naruszenia prawa skargą nie objęte. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopatrzył się naruszeń prawa, niewskazanych przez skarżącą, które spowodowały konieczność uchylenia obu tych decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż z informacji uzyskanych w toku postępowania sądowego wynika, że S. K., którego organy administracji obu instancji traktowały w postępowaniu administracyjnym jako stronę tego postępowania i który posiadałby istotnie przymiot strony postępowania zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zmarł w dniu 28 sierpnia 1987 r. (odpis aktu zgonu – k. 41 akt sądowych). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 6 maja 2008 r. (k. 37 akt I instancji), a więc w postępowaniu tym winni brać udział w charakterze stron następcy prawni zmarłego S. K.. Organy administracji orzekające w sprawie nie ustaliły zatem prawidłowo stron postępowania, uniemożliwiając udział w tym postępowaniu następcom prawnym zmarłego S. K. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi postawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc już z tej tylko przyczyny decyzje organów obu instancji wydane w tej sprawie są prawnie wadliwe. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, iż naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje jedynie na wniosek strony (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05, LEX nr 196700). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie rozważały i nie wyjaśniły kwestii, dlaczego w sytuacji, gdy zakres robót budowlanych wykonanych w rozpoznawanej sprawie wymagał, przed ich rozpoczęciem, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie należało uruchomić trybu legalizacji samowoli budowlanej określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organy te ustalając, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane wymagały przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdziły, iż w takim przypadku, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, należało zastosować tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05, niepubl., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż w sytuacji, gdy inwestorzy zgłosili wykonanie remontu i na tej podstawie wykonali rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to tym samym dopuścili się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W takim przypadku, zdaniem NSA, brak jest podstaw do zastosowania procedury naprawczej w trybie art. 50 i art. 51 powołanej ustawy. Organy administracji, orzekając ponownie w sprawie, przeprowadzą postępowanie administracyjne z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zapewniając udział w tym postępowaniu wszystkim jego stronom, w szczególności zaś następcom prawnym zmarłego S. K., w celu zrealizowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Ponownie oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy obu instancji będą miały na względzie, iż w przypadku dokonania ustaleń, że roboty budowlane przeprowadzone przy przedmiotowym budynku przez K. S. i M. N.-S. wymagały uzyskania, przed ich rozpoczęciem, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwym byłby tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie tryb naprawczy przewidziany w przepisach art. 50 i art. 51 tej ustawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno zostać sporządzone zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji, Sąd nie był zobligowany do szczegółowego odnoszenia się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia 15 lipca 2008 r., znak: [...].