II SA/Lu 737/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. L.-S. i Z. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr. [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. L.- S. i Z. L.kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. nr GNiR-II.7534.3.10-1.2011 Wojewoda L. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] wydanego w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 782 m2, położoną Lublinie, przy ul. N. 5, stanowiącą w dniu wywłaszczenia własność I. E. – L.. W piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. M. L. – S. i Z. S., będący spadkobiercami I. E. – L., wystąpili do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie, wskazując, że opisana wyżej decyzja Wojewody L. stała się prawomocna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na konieczność rozstrzygnięcia występującego w okolicznościach sprawy zagadnienia wstępnego. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców decyzja Wojewody L. z dnia 30 listopada 2011 r. nr GNiR-II.7534.3.10-1.2011 nie jest ostateczna, gdyż na skutek odwołania wniesionego przez Uniwersytet M. w L. została poddana kontroli instancyjnej. Dopiero prawomocna decyzja Wojewody L. będzie stanowić podstawę do rozparzenia wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. L. – S. i Z. L. podnieśli, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko organu, że decyzja Wojewody L. z dnia 30 listopada 2011 r. nie jest ostateczna. W tym zakresie skarżący wskazali, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez Uniwersytet po terminie, co stwierdził Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w postanowieniu z dnia 2 maja 2012 r. Postanowienie to jest ostateczne, wobec czego nie istnieje przyczyna do zawieszenia postępowania. Prezydent Miasta jest związany zarówno powyższą ostateczną decyzją, jak i ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego. Wniesienie odwołania po terminie, niezależnie od tego z jakim przekroczeniem terminu nastąpiło, nie pozbawia zaś ostatecznej decyzji jej mocy wiążącej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] ma charakter zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania, a rozstrzygnięciem kwestii nieważności decyzji odszkodowawczej istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W sprawie nie jest bowiem obojętne czy w obrocie prawnym w dalszym ciągu będzie funkcjonować orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 6 maja 1954 r. Dopóki więc decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność tego orzeczenia nie stanie się prawomocna, a więc dopóki nie zostanie rozpatrzona przez sąd administracyjny skarga na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 r. nr BOI-4ps-787-0-7/12 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, dopóty nie będzie możliwe ustalenie na nowo odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a co za tym idzie podjęcie postępowania przez organ pierwszej instancji. M. L. – S. i Z. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 269 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z dnia 30 listopada 2011 r. nie jest ostateczna i prawomocna, chociaż nie wniesiono od niej w ustawowym terminie odwołania; 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniesienie przez Uniwersytet skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 r. ma charakter zagadnienia wstępnego do ustalenia odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 782 m2 położoną w Lublinie przy ul. Ks. R. (dawna ul. N.); 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ administracji II instancji uważa, że rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 r. ma charakter zagadnienia wstępnego wobec kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; a dodatkowo 4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 782 m2 położoną w Lublinie przy ul. Ks. R. (dawna ul. N.) w sytuacji, gdy z twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu wynika, iż sprawa przyznania odszkodowania za tę nieruchomość jest prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 6 maja 1954 r. nr SA.II/43/1/54, co powinno oznaczać, iż nie toczy się żadne postępowanie, które mogłoby zostać zawieszone. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymali stanowisko, że decyzja Wojewody z dnia 30 listopada 2011 r. jest ostateczna, prawomocna i jako taka wywiera skutki prawne, co ma oparcie w art. 269 k.p.a. Nie została ona bowiem zaskarżona w administracyjnym trybie postępowania, a w konsekwencji nie skorzystano z możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są natomiast ostateczne, o czym stanowi art. 16 k.p.a. Ponadto strona podniosła, że ostateczny charakter ma również postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i stosownie do art. 16 k.p.a. postanowienie to wiąże Wojewodę. W tym stanie rzeczy organ ten winien uznać, iż jego własna decyzja z dnia 30 listopada 2011 r. jest ostateczna i oznacza, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1954 r. zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (tak Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Przy tym nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji - art. 16 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX Warszawa 2010, tom 1, str. 716 oraz np. przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, LEX nr 47460). W konsekwencji uznaje się, że nie stanowi rozstrzygnięcia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie czy decyzję organu administracji publicznej, choćby miały one charakter prejudycjalny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, LEX nr 319175, z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08, LEX nr 531558 oraz z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1272/08, LEX nr 555806). W sytuacji zatem, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mającym walor ostateczności postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr BOI-4ps-787-0-7/12 stwierdzono wniesienie z uchybieniem terminu odwołania Uniwersytetu od decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. nr GNiR-II.7534.3.10-1.2011, którym Wojewoda stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] wydanego w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 782 m2, położoną Lublinie, przy ul. N. 5, rozstrzygnięcie przez właściwy sąd administracyjny skargi Uniwersytetu na powyższe ostateczne postanowienie nie stanowi zagadnienia wstępnego w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zagadnienie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 6 maja 1954 r. zostało już bowiem rozstrzygnięte w sposób ostateczny, ponieważ w świetle ostatecznego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 r. taki walor ma także decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 30 listopada 2011 r. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są bowiem ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W konsekwencji należało więc uznać, że w sprawie nie zachodzi przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do zawieszenia postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie III wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).