II SA/Lu 746/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 października 2009 r., po rozpatrzeniu zażaleń A. R. i D. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2009 r., znak: [...], nakazującego D. C. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]8/2 w D. W. [...], wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – uchylił to postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że uwzględniając skargę A. R., będącej właścicielką działki nr ewid. [...]7 w D. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 28 kwietnia 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez D. C. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]8/2 w D. W., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w decyzji z dnia 24 kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 6 maja 2009 r. ustalono, że w trakcie budowy wskazanego wyżej budynku mieszkalnego odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż w ścianie wschodniej (usytuowanej w odległości 3,82 m od granicy z działką nr ewid. [...]8/1) zamiast ściany pełnej wykonano ścianę z pięcioma otworami okiennymi (trzy na poziomie piwnicy, jeden na parterze i jeden na poziomie poddasza). Stwierdzono jednocześnie, że powyższe otwory okienne zostały zastawione luksferami umiejscowionymi w ramie wykonanej z kątownika. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r. wstrzymał D. C. prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją omawianego obiektu. W dniu 11 maja 2009 r. D. C. zgłosiła do organu pierwszej instancji fakt zamurowania powyższych otworów, co potwierdził organ w toku oględzin w dniu 12 maja 2009 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia 2 czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 31 lipca 2009 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, iż z przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2009 r. kontroli na działce nr ewid. 108/2, wynikało, że inwestorka ponownie wykonała pięć otworów okiennych w ścianie budynku położonej w odległości 3,82 m od granicy z działką nr [...]8/1. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji w dniu 18 sierpnia 2009 r. dokonał kolejnych oględzin, stwierdzając istnienie pięciu otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku. Z oświadczenia inwestora wynikało, że działki nr ewid. [...]8/1 i [...]8/2 zostały scalone, co spowodowało powstanie działki nr ewid. [...]67. W związku z tym opisanym wyżej postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał inwestorce roboty budowlane. Uchylając powyższe postanowienie i umarzając postępowanie w sprawie organ drugiej instancji wskazał, że w dwumiesięcznym okresie obowiązywania postanowienia z dnia 7 maja 2009 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie została wydana decyzja na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz decyzja umarzająca postępowanie w myśl art. 105 k.p.a. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie PINB z dnia 7 maja 2009 r. utraciło swą ważność. W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, z uwagi na zasadę "powagi rzeczy osądzonej" organy nadzoru budowlanego mogą ponownie prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ale tylko wówczas, gdy przesłanki uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych będą inne niż te, na które organy powołały się pierwotnie. W rozpoznawanej sprawie brak było więc podstaw do wydania postanowienia powtórnie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. WINB podkreślił, iż w sprawie tej, co uszło uwadze organu pierwszej instancji, zmienił się stan faktyczny sprawy, gdyż scaleniu uległy dwie działki nr ewid. [...]8/1 i 108/2, które aktualnie stanowią działkę nr ewid. [...]67. Spowodowało to, że odległość przedmiotowych otworów okiennych nie narusza przepisów techniczno- budowlanych, wprowadzających w tym przypadku wymóg usytuowania ściany z otworami okiennymi w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił również faktu, iż w wyniku zawarcia w dniu 7 maja 2009 r. pomiędzy S. K. a D. C. umowy darowizny dotyczącej działki nr ewid. [...]8/1, S. K. utraciła przymiot strony w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów A. R. organ odwoławczy stwierdził, że proces inwestycyjny związany z realizacją przedmiotowego budynku nie zakończył się. Z chwilą zgłoszenia zakończenia budowy tego obiektu budowlanego i przystąpienia do użytkowania PINB będzie zobowiązany do skontrolowania zgodności jego wykonania z dokumentacją oraz z obowiązującymi przepisami. Organ ten będzie miał również obowiązek sprawdzenia zgodności z prawem wykonania rynien i rur spustowych, a tym samym oceni prawidłowość odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. R., nie precyzując jej żądania, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła w skardze, że działki nr ewid. [...]8/1 i [...]8/2 w D. W. zostały w sposób fikcyjny scalone, gdyż dawna działka nr [...]8/1 stanowiła i stanowi nadal drogę dojazdową, która była przewidziana w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ten sposób, zdaniem skarżącej, inwestorka naruszyła ustalenia zawarte w pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła również, że w sprawie tej naruszone zostały obowiązujące przepisy z powodu: skierowania wody opadowej z rynien w stronę należącej do skarżącej działki nr ewid. [...]7, podwyższenia terenu inwestycji w wyniku rozplantowania ziemi pozostałej po wykonanych pracach oraz zrealizowania budynku mieszkalnego z naruszeniem granic działki inwestorskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżone postanowienie narusza prawo przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika dla organów administracji obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uchybienie przez organy administracji obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż na działce nr ewid. [...]8/2 w D. W. D. C. realizowała budynek mieszkalny w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Starostę w dniu 24 kwietnia 2008 r. Poza sporem pozostaje również, że w trakcie budowy tego budynku odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż w ścianie wschodniej (usytuowanej w odległości 3,82 m od granicy z działką nr ewid. [...]8/1) zamiast ściany pełnej wykonano ścianę z pięcioma otworami okiennymi (trzy na poziomie piwnicy, jeden na parterze i jeden na poziomie poddasza). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że za strony niniejszego postępowania organ pierwszej instancji uznał inwestorkę oraz właścicieli działek graniczących z działką nr ewid. [...]8/2, na której realizowano przedmiotowy budynek, to jest: skarżącą, będącą właścicielką działki nr ewid. [...]7 i S. K., jako właścicielkę działki nr ewid. [...]8/1. Z akt tych wynika również, iż na podstawie umowy darowizny z dnia 7 maja 2009 r. zawartej ze S. K. D. C. stała się właścicielem działki nr ewid. [...]8/1, graniczącej z działką nr ewid. [...]8/2 w D. W. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r. Starosta połączył obie omawiane działki w nową działkę ewidencyjna nr [...]67. Uchylając zaskarżonym postanowieniem postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2009 r. i umarzając postępowanie prowadzone przed tym organem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w wyniku zawarcia wskazanej wyżej umowy darowizny S. K. utraciła przymiot strony. Organ ten nie ustalił jednak w żaden sposób, czy w związku z tym za strony postępowania nie powinny być uznane inne podmioty, w szczególności właściciele działek sąsiadujących z nowo wydzieloną działką nr ewid. [...]67. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. wynika, że po scaleniu działki inwestorki z działką darowaną jej przez matkę bezpośrednim sąsiadem inwestorki jest K. B., który rości sobie pretensje do wspólnej drogi, to jest działki nr ewid. [...]8/1 podlegającej scaleniu (k.23). Nie ulega wątpliwości, iż organy obu instancji nie zapewniły tej osobie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły również, z jakich powodów za stronę postępowania nie został uznany właściciel lub zarządca działki nr ewid. [...]43, stanowiącej drogę, która bezpośrednio przylega do nieruchomości, na której realizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny. Ponownie należy podkreślić, iż w świetle powołanego art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obu instancji miały obowiązek ustalić z urzędu krąg stron postępowania i zapewnić tym podmiotom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obowiązkowi temu organy obu instancji uchybiły. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa uchylenia zaskarżonego postanowienia opisana w art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a., który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla uchylenia postanowienia na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. W przeciwieństwie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy, stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy nie wprowadza dodatkowego warunku "możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy" (wyroki NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, z dnia 24 listopada 2006, I OSK 161/06, z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05, z dnia 2 października 2007 r., I OSK 1383/06 oraz z dnia 27 marca 2009 r., II OSK 151/09 – niepublikowane). Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, podlegają uchyleniu również z innych przyczyn. W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego skarżąca zarzucała, iż inwestorka – z naruszeniem przepisów prawa – skierowała wody opadowe z rynien budynku mieszkalnego na działce nr [...]8/2 w stronę należącej do skarżącej działki nr ewid. [...]7 oraz podwyższyła teren inwestycji w wyniku rozplantowania ziemi pozostałej po wykonanych pracach. Organy administracji nie wyjaśniły w sposób wszechstronny i wyczerpujący powyższych okoliczności. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, zaś organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że "kwestia sprawdzenia wykonania rynien i rur spustowych, a tym samym sposobu odprowadzania wód opadowych z zatwierdzoną dokumentacją będzie podlegała sprawdzeniu przez organ po zgłoszeniu zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i przystąpieniu do użytkowania". Wyjaśnienie kwestii skierowania wód opadowych na działkę skarżącej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W myśl bowiem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Inwestor nie może zatem odprowadzać wód opadowych z dachów swoich zabudowań na działkę sąsiednią, ani też wykonywać takich robót budowlanych, które spowodowałyby zmianę naturalnego spływu wód i skierowanie ich na działkę sąsiednią. Nie wyjaśniono również należycie, czy wykonane przez inwestora prace, związane z ukształtowaniem terenu działki, polegające na wykorzystaniu ziemi pozostałej z wykopów, powodujące – w ocenie skarżącej – podniesienie poziomu działki, stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jeśli tak – czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż jeżeli istotnie wykonane przez inwestora roboty spowodowały podniesienie poziomu działki, to organy nadzoru budowlanego również w tym przypadku winny wyjaśnić, czy działania te nie spowodowały skierowania wód opadowych na działkę skarżącej. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy nadzoru budowlanego, które zobowiązane będą do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zapewnią czynny udział w każdym stadium postępowania wszystkim stronom, a także uwzględnią podniesione wyżej uwagi. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.