II SA/Lu 747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 sprawy ze skargi M. i Z. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. i Z. T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu usytuowanego na działce nr ewid. 403 położonej przy ul. Ś. w K. poprzez: 1) rozbiórkę dobudowanej części budynku o wymiarach 2,0x4,1 m, 2) doprowadzenie ściany szczytowej istniejącego budynku gospodarczego do stanu poprzedniego, 3) demontaż energetycznej linii napowietrznej nn. W uzasadnieniu decyzji podano, że M. i Z. T. dobudowali do istniejącego budynku gospodarczego od strony południowej budynek drewniany o wymiarach 2,0x4,1 m. Część dobudowana z dachem jednospadowym pokrytym papą posiada wysokość od 1,85 do 2,25 m. W ścianie szczytowej starego budynku wykonano otwór w odeskowaniu o wym. 2,3x1,7 m. Od budynku mieszkalnego do części dobudowanej doprowadzono linię energetyczną napowietrzną nn. W ocenie organów, z wyjaśnień inwestorów wynika, iż opisane roboty budowlane wykonali w 1983 r. bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pomieszczenie powstałe z połączenia części dobudowanej z istniejącym budynkiem (po wycięciu otworu w odeskowaniu ściany szczytowej) jest użytkowane jako garaż. W myśl § 155 ust. 3 i 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) garaż boksowy dla 1 samochodu osobowego może być wykonany z materiałów palnych, jednakże odległość takiego obiektu od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej powinna wynosić co najmniej 15 m. Tymczasem odległość ta wynosi 13,30 m od budynku mieszkalnego inwestorów. Wobec tego, że stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli pozostawienie tych budynków powodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, orzeczenie przymusowej rozbiórki spornego budynku było uzasadnione. M. i Z. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję. W skardze tej podali, że przedmiotowy budynek nie jest żadnym garażem. Skarżący nie trzyma ani nie będzie trzymał w nim samochodu, który zamierza sprzedać. Ma bowiem 76 lat i I grupę inwalidzką. Ponadto zaznaczył, iż postępowanie w sprawie legalności jego budynków trwa już 5 lat i mimo, iż wielokrotnie było kończone, organ ciągle powraca do sprawy wydając kolejne niesłuszne decyzje. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polega na tym, że organy orzekające rozstrzygnęły sprawę bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które dawałyby podstawę do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Z tego też względu tytułem wstępu należy zaznaczyć, jak wielokrotnie podkreślano w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, iż przepisy dotyczące samowoli budowlanych nie mają charakteru przepisów karnych. Ich celem nie jest represja, lecz usunięcie skutków samowoli budowlanej. Dlatego nakaz rozbiórki może być orzeczony wyłącznie w nie budzących wątpliwości i jednoznacznych pod względem stanu faktycznego sytuacjach, które determinują istnienie prawnych przesłanek do jego orzeczenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnić więc należy, iż dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z czterech wymienionych stanów. Wystąpienie jednak jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy, że organ poda tylko, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, względnie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Należy adekwatnie do rozpatrywanego przypadku i stwierdzonego stanu faktycznego podać, na czym konkretnie polega owo pogorszenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi i otoczenia albo w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje. W przedmiotowej sprawie analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, iż wykazane i umotywowane zostały jedynie okoliczności dotyczące naruszenia prawa (pierwszej przesłanki zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2). Jak natomiast wskazano brzmienie art. 37 ust. 1 pkt. 2 stanowi, iż nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ, że obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów prawa. Konieczność takiej interpretacji nie budzi wątpliwości także wobec stanowiska wyrażanego w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących stosowania tego przepisu. I tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 224/07 stwierdził: "Do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wystarczy stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ nadzoru budowlanego (.....) zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu". Podobnie w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1721/06 orzekł, iż: "Do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki. Wystąpienie tych przesłanek powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia". Odnośnie natomiast do przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. II OSK 911/05 wyraził następujący pogląd: "Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wykazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie". W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż organy prowadzące postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o omawiany przepis. Nie zbadały bowiem, czy w związku z wybudowaniem bez pozwolenia przedmiotowego obiektu w 1983 r., wystąpiła którakolwiek z sytuacji, o których mowa w przepisie. Organy poprzestały jedynie na ustaleniu, że obiekt nie spełnia warunków przewidzianych w przepisach wykonawczych (obowiązujących w dacie budowy), a więc wskazały tylko na okoliczności dotyczące naruszenia prawa. Ustalenia te jak już wskazano nie są wystarczające. W szczególności nie wiadomo w czym organy upatrują owo wskazane zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Samo bowiem stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności gdy naruszenia wymaganych odległości pomiędzy budynkami jest relatywnie niewielkie. Tak więc mimo, iż naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem nagannym, to nie zawsze musi ono prowadzić do niebezpieczeństwa lub pogorszenia warunków, które jest konieczną przesłanką orzekania o rozbiórce obiektu. Stwierdzenie wskazanych okoliczności wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego organy z naruszeniem art. 7, 75 i 77 k.p.a. nie przeprowadziły. Innymi słowy brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia przez objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, po prostu przedwczesna. Konkludując tę cześć rozważań należy zaznaczyć, iż samo naruszenie przepisów budowlanych, bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Ponadto w ocenie sądu organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń uprawniających do zajęcia jednoznacznego stanowiska, iż przedmiotowy obiekt pełnił w dniu budowy funkcję garażu, to jest pomieszczenia służącego przechowywaniu pojazdów mechanicznych. W szczególności nie wiadomo co organ nazywa garażem tj. czy wyłącznie dobudowaną część o wym. 2,00x4,10 m stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania czy również część budynku gospodarczego o wym. 5,60x4,10 m. Jeśli tak - co wynikałoby z zasad logicznego rozumowania - to należy wskazać, iż budynek ten o wym. 5,60x4,10 był już przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2005 r. Wówczas to organ uznał, iż obiekt ten jest budynkiem gospodarczym nie obarczonym znamionami samowoli budowlanej. Skoro więc o legalności tego budynku organ już ostatecznie orzekł uznając iż nie stanowi on samowoli budowlanej, to obecnie nie można orzekać ponownie o legalności tej budowy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowi, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ. Decyzja wydana w tej samej sprawie byłaby dotknięta wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oczywistym jest, iż od czasu rozstrzygania sprawy mogła nastąpić zmiana sposobu użytkowania budynku, jednakże ocena przesłanek czy do działania takiego doszło powinna odbywać się na podstawie przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu a nie jego legalności. Za budynek garażowy nie może być uznana sama cześć dobudowana o wym. 2,00x4,10 m. W szczególności gabaryty pomieszczenia uniemożliwiają przetrzymywanie w nim pojazdów mechanicznych. Ponadto sam organ wielokrotnie wskazywał w ramach wcześniej prowadzonych postępowań, iż dobudowana część pełni funkcje gospodarczą. W tej części budynek jest użytkowany jako skład niezbędny do przechowywania narzędzi i sprzętu gospodarczego (protokół oględzin z dnia 14 lipca 2004r. oraz z dnia 4 kwietnia 2008 r. Także z ustaleń dokonanych w dniu 26 sierpnia 2008 r. wynika, iż w dacie tej w przedmiotowym budynku znajdowały się jedynie narzędzia, skrzynki z owocami i inne przedmioty drobne z gospodarstwa domowego i rolnego. Skoro więc organ wskazuje na określony charakter budynku, powinien to potwierdzić materiałem dowodowym jednoznacznie wskazującym na dane okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ takich ustaleń nie poczynił. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostały wykazane powyższe okoliczności, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a., oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.