II SA/Lu 749/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996, Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) uchwaliła zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w granicach działek nr [...] i [...], położonej w obrębie wsi H. polegającą na przeznaczeniu tych działek pod cmentarz grzebalny. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego A.W. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w której domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Zarząd Gminy naruszył bezwzględnie obowiązujące przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawiadomienie go o projekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego mimo tego, iż jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na których planowano lokalizację cmentarza grzebalnego wyznaniowego z możliwością realizacji kaplicy grzebalnej. Nadto według A.W. lokalizacja cmentarza w okolicy jego przedsiębiorstwa [...] zajmującego się produkcją wyrobów mięsnych stwarza realne zagrożenie dla skażenia wód podziemnych, z których zakład jest zaopatrywany, co może doprowadzić do jego zamknięcia. Z rejonu cmentarza nachylonego w kierunku posesji mogą migrować powstałe w wyniku procesów gnilnych substancje organiczne oraz makroskładniki i mikroskładniki biofilne tworzące liczne toksyczne związki oraz bakterie chorobotwórcze i wirusy, prowadzące do zmian chemicznych i organoleptycznych wód podziemnych (opinia hydrogeologiczna określająca wpływ projektowanego cmentarza w H. na wody podziemne). Z uwagi na brak zawiadomienia A.W. nie miał możliwości zgłaszania zastrzeżeń i podejmowania obrony swoich praw. Na etapie wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowych działek były zgłaszane liczne uchybienia proceduralne i materialne, jednakże Wójt Gminy podnosił, iż zgodnie z treścią art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie jest zgod z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazuje, iż jego prawa były łamane na etapie wydawania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż postanowienia nie były mu doręczane. Również na etapie wydania pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego nie był traktowany jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wszystkie działania zmierzające do uwzględnienia zasadnych zastrzeżeń były torpedowane i organy samorządowe nie dążyły do sprostowania swoich sprzecznych z prawem działań w procesie stanowienia prawa miejscowego. A.W. stwierdził w wezwaniu, iż całkowicie bezprawne było stanowisko Wójta Gminy j wyrażone w piśmie z dnia 7 lipca 2000 r., iż "Pan A.W. wiedzę na temat procedury formalno-prawnej powinien czerpać z zawiadomień zawartych w prasie lokalnej". Wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kolejność czynności przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy oznacza, iż zarząd gminy powinien zawiadomić podmioty wskazane w pkt 5 art. 18 o terminie wyłożenia projektu planu, a następnie po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień wykonać dyspozycję zawartą w pkt 6, tzn. ogłosić o terminie wyłożenia i wyłożyć go do publicznego wglądu na okres 21 dni. Skarżący podniósł również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.05.2001, Sygn. II SA/Wr 2350/00 OSS 2001/4/122). Każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 skutkuje zaś nieważnością uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, iż zarząd Gminy przeprowadzając procedurę planistyczną postępował zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zachowany został obowiązek wynikający z treści art. 18 ust. 2 i 3 pkt 5 lit.a cyt. ustawy powiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Zawiadomienie otrzymali właściciele działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], które to nieruchomości bezpośrednio graniczą z działkami oznaczonymi nr [...] i [...] przeznaczonymi pod lokalizację cmentarza. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że nie został zawiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi zmianą jest nieprawdziwy. Skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...] [...] i [...], a te nie graniczą z działkami nr [...] i [...] objętymi zmianami planu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, w okresie wyłożenia projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz w okresie 14 dni po terminie wyłożenia do publicznego wglądu, skarżący nie skorzystali z prawa złożenia protestu na podstawie art. 23 ustawy o planowaniu przestrzennym. Prowadzone przez organ nadzoru kontrole, podejmowane między innymi na interwencje skarżącego, dotyczące prawidłowości toku formalno-prawnego obowiązującego przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykazały, że zmianę planu miejscowego przeprowadzono prawidłowo z zachowaniem obowiązujących przepisów. Lokalizacja cmentarza grzebalnego przewidziana na działkach nr [...]i [...] spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych, do których należy między innymi ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295) oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Kwestie odległości granic cmentarza od istniejącej zabudowy są zaś szczegółowo rozwiązywane na etapie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit.a w zw. z ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm./ obowiązującej w dacie prowadzenia przedmiotowej procedury planistycznej zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami zmiany planu. W oparciu o powszechnie przyjmowaną w orzecznictwie wykładnię pojęcia naruszenia interesu prawnego na gruncie omawianego przepisu, obowiązek zawiadamiania na piśmie dotyczy właścicieli lub władających nieruchomościami bądź bezpośrednio objętych zmianą, bądź bezpośrednio sąsiadujących z tymi nieruchomościami. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy i zawartych tam map, działki, których właścicielem jest skarżący - wbrew jego twierdzeniom - nie graniczą bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] objętymi zmianami planu. Dlatego też Zarząd Gminy nie był obowiązany zawiadamiać na piśmie A.W. o terminie wyłożenia planu. Nadto Zarząd dopełnił obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ww. ustawy i dokonał ogłoszenia w miejscowej prasie o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu. Projekt ten w dniach: [...] r. – [...] r. wyłożony był do publicznego wglądu. Powyższe wskazuje,iż zachowana była procedura planistyczna obowiązująca na tym etapie co gwarantowało ochronę praw osób kwestionujących te ustalenia poprzez przedsięwzięcie określonych środków prawnych. Podzielić trzeba wskazania organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę, iż zachowane zostały wszelkie przepisy dotyczące lokalizacji cmentarza grzebalnego na przedmiotowych działkach, tj.: przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Z treści powyższego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wynika, że w przypadku gdy teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, odległość cmentarza od zabudowy może być zmniejszona do 50 m. Jak wynika z akt sprawy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto wszelkie kwestie dotyczące wpływu cmentarza na sąsiednie nieruchomości oraz wody podziemne – również pod względem sanitarnym, będą wnikliwie rozpatrywane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę cmentarza. Z akt sprawy wynika, iż rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] r. dla ujęcia wody podziemnej na terenie [...]" w H. ustanowiona została strefa ochronna. Jednakże należy zauważyć, że nastąpiło to po upływie niemalże 5 lat po podjęciu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Zatem kwestia ta nie mogła mieć żadnego znaczenia przy jej podejmowaniu. Z tych też względów, uznając iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę oddalić. Ubocznie należy nadto wskazać, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. ,którego zmiany dotyczyła zaskarżona uchwała, utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/.