II SA/Lu 751/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309, 80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 4 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. K. i L. G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2008 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej z podziemnymi parkingo-garażami, zjazdami, drogami, parkingami z ewentualnym uzupełniającym programem usługowym i uzbrojeniem terenu, na działkach nr ewid. 15/1, 15/2, 21, 33/3, 35, 36, obręb [...], położonych przy ul. P. w L. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że A. F. w dniu 20 lutego 2008 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na wskazanej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W związku z tym Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 maja 2008 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Kolegium stwierdziło, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego architekta zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że wskazane pod realizację inwestycji działki nr ewid. 15/1, 15/2, 21, 33/3, 35 i 36 położone w L., przy ul. P. (obręb [...], arkusz [...]) spełniają warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie tej dokonano uzgodnień z organami właściwymi wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 r., znak: [...], Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, a postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2008 r., znak: [...], Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że teren inwestycji bez problemu może być obsługiwany z ulicy P., bez angażowania działki nr ewid. 13, co potwierdza załącznik graficzny do decyzji. Ponadto, jak wyjaśnił organ drugiej instancji, dopiero w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym rozstrzygane będą szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła L. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła, iż zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy w ten sposób, że na działce nr ewid. 13, przy ul. P. 14 w L., stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej oraz K. K., przewidziano drogi dojazdowe. Zdaniem skarżącej doprowadzi to w konsekwencji do wywłaszczenia części omawianej działki. Skarżąca podkreśliła, iż nie można rozwiązywać problemów inwestycyjnych kosztem jej prawa własności, skoro istnieje inna możliwość lokalizacji drogi dojazdowej, o czym wielokrotnie informowała organy administracji orzekające w tej sprawie. W piśmie z dnia 24 maja 2009 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie było działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to jest zabudowanych budynkami wielorodzinnymi; 2) wadliwe określenie w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy, która "urywa się" w rejonie działki nr 38; 3) naruszenie bezpieczeństwa należącej do niej nieruchomości, poprzez lokalizację dróg publicznych na tej nieruchomości; 4) błędne oznaczenie w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji terenu inwestycji, który w przytłaczającej większości pokrywa się z obszarem stanowiącym własność inwestora; 5) niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym właściciela działki nr 14, sąsiadującej z terenami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż droga KDD-G, jak wynika z wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 4 września 2008 r., wyznaczona po działkach nr ewid. 15/2 i 13, położonych w L. przy ul. P., nawiązuje do rozwiązania komunikacyjnego, zatwierdzonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje dla obszaru po przeciwnej stronie ul. P. Natomiast w piśmie z dnia 8 lipca 2008 r. właściciel terenu pod realizację wnioskowanej inwestycji, to jest W. Spółka z o.o. w L., wyjaśnił, że prawo własności skarżącej nie zostanie naruszone w związku z realizacją tej inwestycji, gdyż dojazd do terenu inwestycji będzie się odbywał przez należącą do niego działkę nr 15/2, co zostało uwidocznione w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 maja 2009 r. pełnomocnik SKO złożył kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2008 r., znak: [...], udzielającej W. Spółka z o.o. w pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji na działkach nr ewid.: 15/4 (po podziale działki nr ewid. 15/2), 35/2 (po podziale działki nr ewid. 35), 36/2 (po podziale działki nr ewid. 36) i części działki 33/3 wraz z pasem drogowym na działce 15/3 (po podziale działki nr ewid. 15/2) i 35/1 (po podziale działki nr ewid. 35), położonych przy ul. P. w L. Ponadto w dniu 21 maja 2009 r. Zastępca Prezesa Zarządu uczestniczki postępowania W. Spółki z o.o. w L. złożył pismo procesowe, w którym wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna inwestycji objętej zaskarżoną decyzją odbywa się od strony ulicy P., a nie od strony ulicy W., jak podnosi skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa", zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy, w myśl art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 r., znak: [...], Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, a postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2008 r., znak: [...], Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Prawidłowe jest również stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, iż spełnione zostały pozostałe warunki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej z podziemnymi parkingo-garażami, zjazdami, drogami, parkingami z ewentualnym uzupełniającym programem usługowym i uzbrojeniem terenu, na działkach nr ewid. 15/1, 15/2, 21, 33/3, 35, 36, położonych przy ul. P. w L. (obręb [...], arkusz [...]). W świetle art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków z art. 61 ust.1-5 ustawy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie wszystkich omawianych warunków pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Również skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności świadczących, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ustawy, należy podkreślić, iż są one niezasadne. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Zasada ta ma zastosowanie w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy mieć jednakże na względzie, iż decyzja ta nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454). Organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły, wbrew stanowisku skarżącej, zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który uzależnia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od stwierdzenia, czy projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej – na działce sąsiedniej – zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Przepisy ustawy nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 tej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ustalając treść tego pojęcia należy mieć przede wszystkim na względzie, iż ratio legis art. 61 ustawy jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu z jednej strony zapobieganie rozproszeniu zabudowy, z drugiej zaś powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia omawianego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy, gdyż mogłaby ona skutkować naruszeniem zarówno konstytucyjnej ochrony prawa własności, jak też zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., s. 491-494). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już akcentowano konieczność szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej (por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295). Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można zatem rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa, ale pojęcie to należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. W powołanym wyżej § 3 rozporządzenia zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej w odległości w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponownie należy podkreślić, iż organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo określiły obszar analizowany i ustaliły, że istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż należąca do skarżącej działka nr 13, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie zagrodowej. W obszarze analizowanym znajduje się jednak również kilka działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi. Ustalając spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odniesiono się do zagospodarowania działki nr 40/7, na której już zrealizowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obsługiwany komunikacyjnie od ulicy P., tej samej, która ma zapewniać dostęp do wnioskowanego terenu inwestycyjnego. Wskaźniki kształtowania zabudowy na tej działce wynoszą odpowiednio: powierzchnia zabudowy – 23%, powierzchnia parkingów – 27%, zaś powierzchnia zieleni z dojściami do budynku – 49% (k. 6 akt I instancji). Z mapy stanowiącej załącznik nr 3 do treści decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, iż omawiana działka nr ewid. 40/7 znajduje się w obszarze analizowanym, obejmującym obszar wokół terenu inwestycji w odległości równej co najmniej trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (k. 5 akt I instancji). Prawidłowo zatem stwierdziły organy obu instancji, iż planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niezasadne są również zarzuty skarżącej, iż decyzje organów administracyjnych orzekających w sprawie naruszają prawo własności działki nr ewid. 13, stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej oraz K. K.. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje organów pierwszej i drugiej instancji nie mogły mieć wpływu na treść przysługującego skarżącej prawa własności do działki nr ewid. 13 przy ul. P. w L. Zarzuty strony skarżącej, iż przewidziana do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji droga KDD-G, przebiega przez należącą do niej działkę nr ewid. 13, a tym samym narusza prawo własności tej nieruchomości, będzie mógł być podnoszony w toku postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w tej sprawie. W tym postępowaniu organy właściwe oceniają m.in., czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ubocznie podnieść należy, iż z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wynika, by inwestycja ta naruszała prawo własności skarżącej. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy jedynie położonych w L. działek o nr 15/1, 15/2, 21, 33/3, 35, 36 (obr. [...] ark. [...]) i nie przesądza o zainwestowaniu pozostałych działek, w tym działki nr 13. Ze wskazanego wyżej załącznika graficznego wynika bowiem, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przebiega przez działki stanowiące własność inwestora, nie przebiega zaś przez działkę nr 13, której współwłaścicielką jest skarżąca. Sąd nie mógł oceniać zarzutów skarżącej dotyczących ewentualnego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku części omawianej działki nr 13, albowiem kwestia ta nie była objęta przedmiotem postępowania w tej sprawie, zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, a nie decyzją wywłaszczeniową. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie brał udział właściciel działki nr ewid. 14 – K. B. (k.14-15 akt I instancji oraz k.73 akt II Instancji). Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).