II SA/Lu 756/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia ... Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Starosty .z dnia . umarzającej z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia T. W. pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. .... oraz zjazdu z drogi gminnej ....(działka nr ew. ....) na wyżej wymienioną działkę w miejscowości Z. P., gmina K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Lubelski stwierdził, że T. W. ponownie wystąpił w dniu 26 marca 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu samochodowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, elektryczną oraz zewnętrznymi instalacjami: wodociągową do istniejącej studni, kanalizacji sanitarnej do szamba, gazową, wewnętrzną linią zasilającą eNN, zjazdem na działkę nr ew. .... w miejscowości Z. P., gmina K. Decyzją z dnia ...na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) Starosta ... umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadniając to tym, że wniosek dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją podjętą z upoważnienia Wojewody Lubelskiego w dniu ....Organ podniósł, że zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej, rozstrzygniecie w sprawie jest prawnie niedopuszczalne, ponieważ w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie decyzję dotyczące tej samej sprawy. Od tej decyzji odwołał się T. W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy wniosek inwestora z dnia 26 marca 2013 r. należało potraktować jako wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia istnienia przesłanek co do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – ustalił, że skarżący po decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia ...., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia ..., o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego na działce nr ew. .... oraz zjazdu z drogi gminnej Nr ...., na wyżej wymienioną działkę w miejscowości Z. P., gmina K., złożył ponownie te samą dokumentację projektową wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta ....umorzył postępowanie w powyższej sprawie ze względu na stwierdzenie, że wniosek dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Wojewoda Lubelski podkreślił, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny jest bezprzedmiotowe. Organ zauważył, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 kwietna 2007 r. (sygn. akt II GSK 386/06), niedopuszczalna jest wielość postępowań w tożsamych przedmiotowo sprawach, a stwierdzenie takiego stanu rzeczy winno skutkować umorzeniem jednego z nich, aby nie doszło do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co skutkowałoby nieważnością postępowania administracyjnego (wobec treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W skardze na powyższą decyzję T. W. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie przez Wojewodę Lubelskiego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. .... oraz zjazdu z drogi gminnej nr ... (działka nr ew. ...) na działkę nr ew. ... w miejscowości Z. P., gmina K., w sytuacji gdy wniosek inwestora z dnia 26 marca 2013 r. należało potraktować jako wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a.; 2. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia istnienia przesłanek co do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty ....z dnia .... oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wystąpił do Starostwa Powiatowego ... o pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego oraz zjazdu z drogi gminnej w miejscowości Z. P., gmina K. Do wniosku dołączona została dokumentacja z nowymi mapami (nastąpiły zmiany w stosunku do poprzedniego wniosku z dnia 13 stycznia 2012 r.). Skarżący stwierdził, że w istocie wniosek ten dotyczył żądania wydania przez organ decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję z dnia .....odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Skarżący zauważył, że stosownie do przepisu art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, jaka może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tego też względu ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie 154 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominiecie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 6952/970). Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. Jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 48/12). Skarżący zauważył, że dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie skarżącego Wojewoda Lubelski, podobnie jak organ I instancji, w ogóle nie podjął próby ustalenia istnienia wyżej wymienionych przesłanek, czym naruszył m.in. przepis art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu winno przybrać formę decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję (w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a.) bądź ponownej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. W. pozwolenia na budowę (w sytuacji nie spełnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 154 § 1 k.p.a. reguluje podstawy prawne zmiany decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – uchylenie (zmiana) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Dopuszczalność zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić wyłącznie, gdy spełnione są przesłanki wyznaczone w przepisie prawa materialnego. Brak spełnienia przesłanek wyznaczonych w przepisie prawa materialnego wyłącza dopuszczalność, w oparciu jedynie o względy celowościowe – ze względu na słuszny interes strony, zmianę decyzji ostatecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2602/12). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 223/13), analiza art. 154 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że dotyczy on decyzji ostatecznych merytorycznych, kształtujących co do zasady sytuację prawną strony, a z zakresu jego stosowania są więc wyłączone niektóre decyzje ostateczne. Co więcej, opowiadając się za wyrażaną w literaturze przedmiotu koncepcją decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu, NSA w tym wyroku wyraził pogląd, że ocena przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. powinna być dokonywana na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego, na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, i znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Akceptując ten kierunek interpretacji art. 154 § 1 k.p.a. zauważyć ponadto należy, że dopuszczalność zmiany bądź uchylenia na podstawie tego przepisu wyłączona jest w stosunku do tzw. decyzji związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, to jest to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności, gdyż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest dopuszczalne. W dominujących poglądach doktryny przyjęto ostatecznie, że w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 k.p.a., mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a. (zob. J. Malanowski, Komentarz do art. 154 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 9). Pogląd ten jest także dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05; z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06; z dnia 21 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06; z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08; z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 26/11). Pogląd ten – co do zasady – akceptuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy możliwość wzruszenie decyzji ostatecznej Starosty . z dnia ...o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego na działce nr ew. .... oraz zjazdu z drogi gminnej Nr .. na wskazaną działkę w miejscowości Z. P., gmina K., w trybie art. 154 k.p.a., uzależniona była od ustalenia charakteru prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji także decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W doktrynie przyjmuje się, że tak jednoznaczna i stanowcza regulacja oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich wymaganych ustawą przesłanek uzyskania pozwolenia, organ administracji publicznej nie może odmówić jego wydania, gdy zaś przesłanek tych nie spełniono, organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji pozytywnej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że pozwolenie na budowę zalicza się do decyzji administracyjnych związanych (zob. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 37). Skoro więc żądanie skarżącego wzruszenia decyzji ostatecznej Starosty . z dnia ...., nie mogło zostać rozstrzygnięte wobec braku przesłanek prawa materialnego, to w sprawie zachodziła konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bez badania przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. – interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jest to bowiem konsekwencją odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 105 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 6). Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.