II SA/Lu 759/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania G. L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. W. L. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położoną w L. w pobliżu ul. [...]. Nabycie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla "[...]". W dniu [...] maja 2020 r. W. L. i A. L., jako spadkobiercy wywłaszczonego, złożyli wniosek o zwrot aktualnej działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...]. W toku postępowania ustalono, że W. L. pismem z [...] czerwca 1988 r. zwrócił się do Urzędu Miasta L. o wykup należącej do niego działki nr [...]. Na zlecenie Urzędu Miejskiego w L. została sporządzona ekspertyza dotycząca odszkodowania za ww. działkę przeznaczoną do wywłaszczenia. Natomiast z treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] listopada 1988 r., orzekającej o nabyciu działki na rzecz Skarbu Państwa wynika, że nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a właściciel wyraził zgodę na wcześniejsze jej nabycie. Następnie doszło do nabycia przedmiotowego gruntu aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. Objęty wnioskiem o zwrot teren, w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa objęty był Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania LZM, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w L., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego, przedmiotowy teren położony był w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne, zaś według planu szczegółowego grunt ten znajdował się w terenie osiedla mieszkaniowego "[...]", w ramach którego wydzielono strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług oświaty oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej. W dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...], podczas których stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu teren wolny jest od jakiejkolwiek zabudowy, znajduje się w otoczeniu pól uprawnych i użytkowany jest rolniczo. W trakcie postępowania administracyjnego zmarł A. L., w jego miejsce wstąpił spadkobierca – W. L.. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. W. L. ograniczył wniosek do żądania zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha. W powyższym stanie faktycznym, Starosta L. decyzją z [...] maja 2021 r., orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], położnej w L. przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...]/[...] o pow. [...] ha, w związku z wycofaniem przez wnioskodawcę roszczenia o jej zwrot. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L., w zakresie punktu I oraz punktów III-IX, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. dalej jako: u.g.n.). Z argumentacji Gminy wynika, że do nabycia nieruchomości nie doszło w warunkach wskazujących na realne zagrożenie wywłaszczeniem, co oznacza, że niedopuszczalne było zastosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem tj. wydaniem decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Wobec powyższych faktów właściciel przedmiotowej nieruchomości mógł być przekonany, że jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy sprzedaży, nastąpi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto o fakcie tym świadczy również wycena nieruchomości wskazana w akcie notarialnym, sporządzona przez rzeczoznawcę. W. L. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. o wykup działki nr [...] na Skarb Państwa, niemniej jednak mógł mieć świadomość choćby z samego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, że jego nieruchomość będzie wywłaszczona na cel publiczny jakim wówczas była budowa osiedla mieszkaniowego. Brak innych niż powyższe dowodów w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bądź wniosku o wywłaszczenie nie może przesądzać o braku zamiaru wywłaszczenia przedmiotowej działki na wskazany wyżej cel. Wobec powyższego należy uznać, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie była zwykła umową cywilnoprawną, co w niniejszej sprawie skutkuje możliwością dochodzenia przez uprawnionego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Niewątpliwie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i tylko zrealizowanie powyższego celu może stanowić negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod mieszkalnictwo wielorodzinne, tereny usług oświaty oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość położona jest wśród pól uprawnych i użytkowana jest rolniczo, co również potwierdza załączona do akt ortofotomapa. Z powyższego wynika, że teren projektowanej działki nr [...], pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostaje nadal niewykorzystany na cel nabycia, bowiem na tym gruncie oraz terenach przyległych w ogóle nie powstało żadne osiedle mieszkaniowe. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody G. L. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż cywilnoprawna umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia oraz zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości; (2) art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości, w sytuacji, gdy nabycie nieruchomości nie nastąpiło w związku z planowanym wywłaszczeniem nieruchomości, a nieruchomość została nabyta w drodze dobrowolnie zawartej umowy cywilnoprawnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy do wniosku W. L. o zwrot nieruchomości należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i n. u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "nabycia" nieruchomości, którego treść znaczeniowa jest niewątpliwie szersza niż pojęcia "wywłaszczenia" nieruchomości, do których zasadniczo stosuje się przepisy o zwrocie. Biorąc pod uwagę cel regulacji (odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), choć "nabycie" w rozumieniu analizowanego przepisu nie jest tożsame tylko z wywłaszczeniem, to jednak musi być funkcjonalnie powiązane z tą instytucją prawną. Treść analizowanego pojęcia była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, na bazie których ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Jak wskazuje się w tych orzeczeniach, w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nabycie w formie cywilnoprawnej musi być powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08; z 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17). Rozwijając tą argumentację WSA w Gdańsku w wyroku z 27 lutego 2019 r. (II SA/Gd 616/18) trafnie przyjął, że jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to można byłoby przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i kierując się nimi stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., co słusznie przyjęły organy orzekające w sprawie. Przesądza o tym kilka argumentów. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej jako: u.g.g.w.n.), w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia nieruchomości ([...] grudnia 1988 r.), nabywanie nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, przez które należy rozumieć realizację budownictwa wielorodzinnego, stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. W sprawie bezsporne jest, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w dacie zawarcia umowy objęta była Miejscowym Planem ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w L. zatwierdzonym uchwałą [...] w L. [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Według ustaleń planu ogólnego teren położony był w obszarze mieszkalnictwa wielorodzinnego, natomiast zgodnie z planem szczegółowym znajdował się w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]", w ramach którego wydzielono strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług oświaty oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej. Nieruchomość była zatem przeznaczona w planach miejscowych pod cel publiczny, mogący stanowić cel wywłaszczenia. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod cel publiczny wyklucza możliwość wykorzystania nieruchomości przez właściciela w dowolny inny sposób, w tym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokojeniu własnych potrzeb mieszkaniowych. Wypada w związku z tym przypomnieć, że w kilku orzeczeniach w sprawach przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wskazywał, że naruszeniem gwarancji ochrony własności wynikających z art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka jest długotrwała rezerwacja nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne, jeżeli jednocześnie brakuje podstaw, by sądzić, że realizacja inwestycji publicznej rozpocznie się w dającym się przewidzieć, rozsądnym terminie. Pozostawianie właścicieli nieruchomości w niepewności co do tego, czy postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego zostaną wdrożone w rozsądnym terminie, narusza równowagę między interesem jednostki a potrzebami planistycznymi wspólnoty lokalne (por. wyroki ETPC: z 14 listopada 2006 r., Skibińscy p. Polsce, sk. nr 52589/99; z 17 lipca 2007 r., Rosiński p. Polsce, sk. nr 17373/02; z 6 września 2007 r., Skrzyński przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02). Prawne przeznaczenie nieruchomości pod cel, który w świetle obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości przepisów stanowił cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie znacząco ogranicza swobodę kontraktową właściciela, zbliżając ją istotnie do sytuacji podmiotu zagrożonego klasycznym wywłaszczeniem w formie decyzji administracyjnej. Po drugie, nabycie nieruchomości w drodze umowy poprzedzało wydanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 18 listopada 1988 r., orzekającej o nabyciu powyższej działki na rzecz Skarbu Państwa. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. Z treści decyzji (z samego rozstrzygnięcia) wynika, że nabycie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego [...] przeznaczona jest do wywłaszczenia. Właściciel nieruchomości wyraził zgodę na jej wcześniejsze nabycie. Jak wynika z § 2 aktu notarialnego z [...] grudnia 1988 r. przy zawieraniu umowy stronom okazano powyższą decyzję, wskazując, że dotyczy nabycia od W. L. nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla [...] (k. 71-69 akt adm.). Po trzecie, jak słusznie podkreśliły organy, cena nabycia nieruchomości nie została ustalona w drodze swobodnych rokowań stron umowy, ale w sposób charakterystyczny dla wywłaszczenia. Na zlecenie Urzędu Miejskiego w L. została wykonana ekspertyza w zakresie "odszkodowania za grunt działki nr [...] położonej w L. w rejonie [...] – przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]" (ekspertyza i protokół – k. 90-87 akt adm.). Treść ekspertyzy, datowanej na [...] sierpnia 1988 r., jednoznacznie wskazuje na to, że została sporządzona w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Wprost wynika z niej, że dotyczy nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Należy także wskazać, że kwota wynikająca z ekspertyzy (odszkodowanie za wywłaszczenie) – po korekcie – odpowiada cenie ustalonej w akcie notarialnym. W związku z powyższym w pełni zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że do nabycia nieruchomości doszło w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem i w związku z nim. Należy dodatkowo zwrócić uwagę na art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie następuje w sytuacji, gdy nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy (art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n.). Ustawodawca jasno zatem wskazywał na preferowany sposób nabycia nieruchomości. Ustawa nie precyzowała natomiast formy prowadzenia rokowań. Umowa nabycia nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1988 r. w sposób jednoznaczny spełniała przesłankę próby nabycia nieruchomości niezbędnej na cel publiczny na drodze cywilnej. Niepowodzenie tej drogi skutkowałoby wszczęciem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego. Nie ma znaczenia fakt, że z inicjatywą nabycia wystąpił ówczesny właściciel nieruchomości. Zainicjowanie procedury (rokowań) przez ówczesnego właściciela nie może mieć determinującego znaczenia na ocenę umowy i okoliczności jej zawarcia, bowiem już w dacie skierowania przez W. L. pisma dotyczącego sprzedaży nieruchomości istniało zagrożenie wywłaszczeniem, które w istotny sposób ograniczało prawo własności. Niewątpliwie bowiem już w chwili uchwalenia planu miejscowego właściciel nieruchomości może spodziewać się, że zostaną wszczęte procedury zmierzające do zrealizowania celu publicznego na jego nieruchomości. Z powyższego wywodu wynika, że do wniosku W. L. o zwrot nieruchomości należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i n. u.g.n.). Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest zatem chybiony. Kwestia braku realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta (w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem) jest w istocie bezsporna. Skarżąca Gmina ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu nie podnosiła żadnych argumentów kwestionujących ustalenia organów w tym zakresie. Bezspornie z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod mieszkalnictwo wielorodzinne, tereny usług oświaty oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość położona jest wśród pól uprawnych i użytkowana jest rolniczo, co również potwierdza załączona do akt ortofotomapa (k. 137 akt adm.). Teren działki objętej wnioskiem o zwrot (po korekcie zakresu wniosku) bezsprzecznie pozostaje nadal niewykorzystany na cel nabycia, bowiem na tym gruncie oraz terenach przyległych w ogóle nie powstało żadne osiedle mieszkaniowe. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Wobec powyższych argumentów, w ocenie Sądu niezasadne są zarówno podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ustalenia faktyczne są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).