I OSK 1835/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1286/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1286/16, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na mocy umowy zawartej pomiędzy D. M. (skarżącą) a Gminą L. (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]) z dnia [...] września 1992 r. dokonano zamiany nieruchomości, w wyniku której D. M. otrzymała działkę budowlaną, stanowiącą własność Gminy L., oznaczoną nr [...] o obszarze [...] m², położoną w L. przy ul. [...], zaś Gmina [...] otrzymała działkę (grunt orny) nr [...] o pow. [...] m², będącą własnością D. M., położoną w L. w pobliżu ul. [...]. W związku z tym, że działka D. M. została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś działka Gminy L. - na kwotę [...] zł, Gmina L. zobowiązała się wypłacić D. M. różnicę [...] zł. Działka nr [...] miała zostać przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne, zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 9 marca 1987 r. Nr [...], poz. [...]) oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w L., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W dniu [...] lutego 2014 r. D. M. zażądała od Gminy L. zwrotu działki nr [...] na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel nabycia, bowiem nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji pomimo upływu ponad 20 lat od daty zawarcia umowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia tej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...]. W toku postępowania ustalono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość w całości użytkowana jest rolniczo. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot na rzecz skarżącej działki nr [...] oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr: [...],[...] i [...]. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] , z powodu niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności zawarcia umowy zamiany gruntów z dnia [...] września 1992 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w pobliżu ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w drodze umowy na rzecz Gminy L., a zatem roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, ponieważ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje sytuacji, w których nabycie nieruchomości nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie przysługuje, to niniejsze postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy powołaną na wstępie decyzją organu odwoławczego, wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji nie zakwestionował twierdzenia wnioskodawczyni, że jej nieruchomość przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielorodzinne, jak również, że Rada Miejska w L. podjęła uchwałę z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz miasta nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne, w tym dla dzielnicy [...]. Fakt ten, zdaniem organu, jednak nie przesądza, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w związku z wywłaszczeniem. Organ podniósł, że z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem, tj. wydaniem decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Z materiału dowodowego nie wynika również, że zbycie - zamiana przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a wręcz przeciwnie - z dokumentów tych można wywnioskować, że inicjatorką zawarcia tej umowy była właścicielka działki nr [...]. Organ podkreślił, że nabycie przez Gminę [...] w drodze zamiany działki nr [...] nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wszczęto ani też nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego. Prowadzona między skarżącą a Gminą [...] korespondencja, zawierająca propozycje i warunki zamiany wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje poprzedzające zawarcie umowy z dnia [...] września 1992 r. Zdaniem organu, z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że ze strony właścicielki istniała wola zamiany i przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy L., co doprowadziło do zawarcia umowy zamiany z dnia [...] września 1992 r., której warunki ustalone zostały przez strony umowy. Nie ma zatem – w ocenie organu – podstaw do potraktowania nabycia przedmiotowej działki jako wywłaszczonej, a co za tym idzie, nie istnieje podstawa prawna do wnioskowania o jej zwrot. W skardze na powyższą decyzję D. M. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu i niewyjaśnieniu przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Gminę L. nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia i nie miało żadnego związku z wywłaszczeniem; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy termin ten ma charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejęcie własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; 3) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej w związku z różnicowaniem sytuacji prawnej jednostki tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie administracyjnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III, dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie m.in. u.g.g.w.n. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącej o zwrot dotyczy nieruchomości (działki nr 73) nabytej na rzecz Gminy L. na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie obowiązywania u.g.g.w.n.. Bezsporne jest również to, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie zawarcia umowy, tj. budownictwa wielorodzinnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz gminy w drodze umowy cywilnej zawartej pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi o "odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie u.g.g.w.n. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n. jest możliwy również wtedy, gdy nieruchomość została nabyta w drodze umowy zawartej pod rządami powołanej ustawy. Jednakże może on nastąpić tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź gminę było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia. Innymi słowy, zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest co do zasady możliwy, gdy Skarb Państwa bądź gmina nabyły nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w formie umowy (np. sprzedaży czy zamiany) jej zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że umowa zawarta została w związku z "realnym zagrożeniem wywłaszczeniem". Żądanie zwrotu mogłoby być zatem uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale "związane z przymusem", tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której skarżąca zbyła na rzecz Gminy L. działkę nr [...], dają podstawę do przyjęcia, że umowa ta została zawarta przez skarżącą dobrowolnie, z jej inicjatywy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej (k. 7), adresowane do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, w którym skarżąca "w nawiązaniu do przeprowadzonej z Prezydentem Miasta L. rozmowy telefonicznej" zaproponowała nabycie przez miasto działki nr [...] za cenę [...] zł za 1 m², "pod warunkiem zawarcia umowy do [...] XII 1991 r.". W piśmie z dnia [...] grudnia 1991 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami poinformował skarżącą, że istnieje możliwość zamiany należącej do niej działki rolnej o pow. [...] m² położonej przy ul. W. na działkę budowlaną o pow. [...] m² stanowiącą własność Miasta bez dopłaty za różnicę powierzchni (k. 10). Skarżąca nie wyraziła zgody na tę ofertę, wnioskując do zarządu gminy o wykupienie na rzecz miasta należącej do niej działki o powierzchni [...] m² położonej przy ul. M., przeznaczonej pod osiedle [...] (pismo z dnia [...] grudnia 1991 r. - k. 11). Następnie skarżąca skierowała do organu Miasta L. kolejne pismo, datowane na [...] stycznia 1992 r., w którym wskazała, że w nawiązaniu do złożonej przez nią oferty sprzedaży działki prosi o zamianę tej nieruchomości na inną działkę budowlaną z wypłaceniem różnicy wartości obu działek (uwierzytelniona kopia pisma – k. 6). W rezultacie powyższego, Rada Miasta L. podjęła w dniu [...] sierpnia 1992 r. uchwałę Nr [...], mocą której upoważniła Zarząd Miasta do dokonania zamiany nieruchomości należącej do D. M., oznaczonej jako działka nr [...] na działkę budowlaną nr [...] należącą do Miasta L., położoną przy ul. J. oraz zobowiązała do pokrycia różnicy wartości obu działek ze środków przewidzianych na nabycie gruntów w budżecie miasta. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie, jako podstawa prawna tej uchwały został powołany m. in. art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., ale samo to nie przesądza o tym, że nabycie objętej uchwałą nieruchomości skarżącej nastąpiło w trybie przepisów o wywłaszczeniu. Ustawa ta, oprócz przesłanek i trybu wywłaszczenia nieruchomości, regulowała bowiem także zasady gospodarowania gruntami stanowiącymi mienie Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Powołany na wstępie art. 11 ust. 1 tej ustawy wskazywał jedynie na uprawnienia gminy do tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miasta, a w szczególności na zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wyżej powołanych dokumentów, w tym zwłaszcza z pism skarżącej z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz z dnia [...] stycznia 1992 r., wynika, że zawarcie umowy zamiany działki nr [...] na działkę budowlaną nr 196 nastąpiło z inicjatywy skarżącej. Wyklucza to przyjęcie, że nabycie na mocy tej umowy przez Gminę L. działki nr [...] nastąpiło na zasadach i w trybie uregulowanych w obowiązującej wówczas u.g.g.w.n. Sąd I instancji wyjaśnił, że w okresie obowiązywania tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości na cele publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży, czy zamiany. Nie sposób przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminy nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a celem nabycia była realizacja zadań publicznych. W niniejszej sprawie działka nr [...] została nabyta przez Gminę L. na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. dla realizacji celu publicznego – budownictwa wielorodzinnego, jednakże, wobec wyżej podniesionych okoliczności, nie sposób przyjąć, by zawarcie tej umowy było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem. Wobec powyższego, skoro działki nr [...] nie można traktować jako "nabytej" przez gminę w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to w ocenie Sądu I instancji Wojewoda Lubelski zasadnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. i umorzył postępowanie w trybie art.105 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. M., zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu musi prowadzić do wniosku, że termin ten ma charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejście własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości w kontekście "realnego zagrożenia wywłaszczeniem". W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie również decyzji Wojewody L. z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Wojewody L. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało ono zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli kasator sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy – co do zasady – rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogą przyjąć postać zarzutów prostych (odniesionych jedynie do tych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które podlegają samodzielnemu zastosowaniu przez sąd) lub zarzutów złożonych (obejmujących zestaw integralnie powiązanych ze sobą przepisów procedury sądowoadministracyjnej będących elementem tzw. normy odniesienia z odpowiednimi przepisami prawa formalnego lub materialnego, które jako elementy podstawy prawnej – tzw. normy dopełnienia – zaskarżonej formy zachowania kompetencyjnego kontrolowanego organu administracji publicznej, stanowią przesłankę do zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego). Strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do skonstruowania złożonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez powiązanie przepisu art. 1 § 2 p.p.s.a. z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), podnosząc, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo poprzez oddalenie skargi, "pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości w kontekście realnego zagrożenia wywłaszczeniem". Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy stwierdzić, że jest on dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym. Po pierwsze bowiem, tzw. złożony zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej powinien co do zasady odwoływać się do wzorców normatywnych określających kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego (np. art. 145 § 1 lub art. 151 p.p.s.a.), które koniecznie wymagają powiązania z przepisami prawa formalno-procesowego lub materialnego, które były lub powinny były być zastosowane przez kontrolowany organ (np. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wskazała adekwatnego wzorca z ustawy p.p.s.a. (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), lecz dodatkowo błędnie przywołała nieznany tej ustawie przepis "art. 1 § 2" p.p.s.a., który – jak można przypuszczać – miał odnosić się do ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Po drugie, postawiony zarzut nie zachowuje spójności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, z którego wynika, że w istocie kasator nie akceptuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego w zakresie art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można natomiast podważać legalności wykładni lub subsumpcji materialnoprawnej za pomocą zarzutów wadliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po trzecie, w skardze kasacyjnej, poza ogólnikowym wskazaniem naruszonych przepisów k.p.a., nie wskazano i nie wyjaśniono, jakie konkretnie okoliczności faktyczne oraz powiązane z nimi dowody nie zostały uwzględnione przez organy oraz przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym wobec braku substratu kontroli kasacyjnej w tym zakresie merytoryczna ocena zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego nie jest możliwa. Jakkolwiek wadliwy konstrukcyjnie zarzut kasacyjny podlega oddaleniu bez merytorycznej oceny jego zasadności, to jednak mając na względzie zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wytyczne – z których wynika, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa – w przedmiotowej sprawie uznano, że analizowany zarzut kasacyjny jest skierowany na podważenie prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia po stronie właściwej gminy zamiaru wywłaszczenia spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. położonej w L. w związku z realizacją celu publicznego. W ocenie kasatora powyższy "zamiar wywłaszczeniowy" towarzyszył zawarciu umowy z dnia [...] września 1992 r. pomiędzy Gminą Miasto L. a skarżącą w przedmiocie zamiany nieruchomości, albowiem działka nabyta przez Gminę (działka nr [...] o przeznaczeniu rolnym) miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Stanowisko wyrażone przez kasatora jest oczywiście błędne ze względu na wadliwe utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 37/09, LEX nr 573278) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08, LEX nr 582462), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2866/14, LEX nr 2143018) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 826/11), to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. W związku z powyższym nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie Gmina Miasto L. niewątpliwie nabywała nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obejmowała także nabywanie nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru [...]–[...] (załącznik graficzny nr 4), który obejmował m.in. działkę nr [...]. Konkretyzacją powyższej uchwała była właściwa (szczególna) uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 1992 r. upoważniająca Zarząd Miasta do zawarcia umowy zamiany nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] (opisane wyżej). Z treści powyższych uchwał, ich podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy zamiany z dnia [...] września 1992 r. nie wynika jednak, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej w drodze zamiany nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W przedmiotowej sprawie z inicjatywą zawarcia umowy wystąpiła skarżąca, natomiast termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ, stając się przedmiotem uzgodnień pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku cywilnoprawnego. Jeżeli chodzi o podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że w dacie zawarcia umowy zamiany z dnia [...] września 1992 r. "istniały przesłanki materialnoprawne wywłaszczenia", to niezależnie od wykazanej już wyżej jego bezzasadności, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że w momencie zawierania powyższej umowy nie były spełnione również formalne warunki wywłaszczenia. Zarząd Miasta nie dysponował bowiem w tym momencie zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Nawiązując do powyższych rozważań oraz argumentów, należy konsekwentnie stwierdzić, że również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. – poprzez ich błędną wykładnię "polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu musi prowadzić do wniosku, że termin ten ma charakter szerszy", obejmując także "przejście własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej" – podlega oddaleniu jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, zasadnie przyjmując, że z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Wadliwe jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem abstrahować od celów regulacyjnych art. 216 u.g.n., które są skoncentrowane wokół zapewnienia uprawnionym podmiotom wyjątkowej możliwości do dochodzenia od organów państwa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych lub nabytych na cele publiczne w warunkach braku swobody kontraktowej zbywcy (zagrożenia wywłaszczeniem) na podstawie ustaw, które utraciły już moc obowiązującą. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.