II SA/Lu 763/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy udzielił T. W. pomocy w formie zasiłku celowego wysokości 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259), , Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem jej utrzymania jest emerytura w wysokości 591,34 zł. Wydatki mieszkaniowe wnioskodawczyni dzieli z mężem tj. za energię elektryczną opłaca 100,00 zł, za wywóz nieczystości - 30,00 zł, na pozostałe koszty składa się zakup leki i środków higienicznych w kwocie 150,00 zł. Organ podał, że T. W. leczy się z powodu astmy oskrzelowej i wymaga systematycznego przyjmowania leków. Organ wyjaśnił, iż pomoc społeczna nie jest instytucją refundującą w całości wydatki ponoszone przez osoby korzystające ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej. Według niego dochód, jakim dysponuje T. W., systematyczne świadczenie pomocy przez OPS na inne potrzeby oraz zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 200,00 zł miesięcznie, winien zaspokoić jej potrzeby. Od powyższej decyzji T. W. złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, że wysokość udzielonej pomocy jest dowolna, dochód został zawyżony, a wydatki zaniżone. Podniosła, że dochód ustalony przez organ jest nieprawidłowy (odcinek złożony w OPS w dniu 17 września 2009 r.), a ponadto wskazała na swoje wydatki: energię elektryczną (50,00zł), leki i środki higieny (150,00zł), wywóz nieczystości (30,00zł), telefon (90,00zł), pisma procesowe (60,00zł), w sumie 380,00 zł. Wnioskodawczyni stwierdziła, że organ ograniczył się w stosunku do art. 7 ustawy o pomocy społecznej do stwierdzenia problemu chorób przewlekłych pomijając jej niepełnosprawność. Poza tym, zdaniem skarżącej decyzja naruszyła art. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdziła, że organ w decyzji pomniejszył na jej szkodę jej wydatki o 100,00 zł. i nie odniósł przyznanej jej pomocy do skali przyznawanej pomocy innym osobom w ramach środków posiadanych w gminie na dożywianie (wskazała wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 699/08 odnoszący się do innej sprawy). Poza tym, jej pełnomocnik nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wskazała, że kwota 200,00 zł nie jest jej wypłacana od 1 lipca 2009 r. oraz, że pomocy tej przyznanej na pół roku nie powinno się doliczać do dochodu. Zarzuciła brak w podstawie prawnej art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w przedmiocie wysokości przyznanej pomocy (200,00 zł miesięcznie) i uznało, że przyznana pomoc jest pomocą adekwatną do sytuacji odwołującej, zważywszy na to, że nie jest to pomoc jedyna. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] równolegle do przedmiotowej pomocy przyznano odwołującej zasiłek celowy specjalny w wysokości 350,00 zł na zakup opału. Poza tym od 1 stycznia do 30 czerwca 2009 r. był wypłacany odwołującej zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł miesięcznie w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ wyjaśnił, iż przyznanie takiej pomocy nie jest dowolne, lecz mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przyznając pomoc w powyższej kwocie organ wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną, bytową i zdrowotną (wynikającą z dokumentacji medycznej) wnioskodawczyni, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin z naszego rejonu zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Z akt sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] wynika, że ze sprawozdania z realizacji rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" średnia wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego w ramach tego programu wyniosła w 2008 r. w pierwszym kwartale -162,96 zł, w drugim kwartale - 165,86 zł, w trzecim kwartale - 180,13 zł i w czwartym kwartale - 188,41 zł. Podane kwoty przypadły na osobę i rodzinę, czyli zarówno na gospodarstwa domowe składające się z kilku osób, jak i na jednoosobowe gospodarstwa domowe. Wydatki z budżetu na ten cel w 2008 r. wynosiły 224.272,00 zł, w tym zasiłki celowe na zakup żywności - 86.293,00 zł (dla 93 rodzin, w tym liczba osób w rodzinach 348 a liczba świadczeń 458, gdzie przez świadczenie jako jednostkowe należy rozumieć świadczenie wypłacone w jednym miesiącu, czyli świadczenia przyznane na pół roku - to jest 6 świadczeń jednostkowych), zaś w 2009 r. plan wydatków wynosi 237.000,00 zł i do 30 września wydatki wynoszą 176.817,00 zł (wypłacone dla 97 rodzin, w tym liczba osób w rodzinach 348 a liczba świadczeń 458) i średnio jedno świadczenie to kwota 231,49 zł na rodzinę. Kolegium podniosło, że nie jest rolą pomocy społecznej spełnianie wszystkich żądań wnioskodawców (w tym co do wysokości pomocy), zwłaszcza w przypadku, kiedy wnioskodawca ma stałe źródło dochodu i uzyskuje dodatkową pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej. Kolegium poza tym nadmieniło, że ustawodawca przyjmując w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako kryterium dochodowe kwotę 715,50 zł, założył, że przy dochodach powyżej tej kwoty obliczanych według zasad określonych ustawie o pomocy społecznej (a więc bez uwzględniania wydatków, na które w niniejszej sprawie wskazuje odwołująca), pomoc na dożywianie nie przysługuje. Koszty wydatków przyjęte w uzasadnieniu organu, potwierdziła odwołująca w wywiadzie środowiskowym. Kolegium podkreśliło, że skoro strona zaskarża decyzję, to ma w sprawie zastosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. z ominięciem § 3 tego artykułu. Ustosunkowując się do tego zarzutu Kolegium informuje, że zasadą kodeksową jest stosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. i aby stosować te przepisy organ nie musi powoływać ich w podstawie prawnej ani cytować w sentencji rozstrzygnięcia, tak więc stosowanie art. 130 § 1 i 2 nie może być uznane za nieuprawnione, czy też za działanie na szkodę. Natomiast o ile decyzja nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może zastosować art. 130 § 3, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka konieczność. Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut, że organ nie zawiadomił o terminie wywiadu środowiskowego pełnomocnika wnioskodawczyni. Podkreślił tylko, że o terminie przeprowadzenia wywiadu organ nie ma obowiązku powiadamiać nawet osoby, z którą ma być wywiad przeprowadzany. Natomiast pełnomocnik strony ma prawo wglądu do akt sprawy w każdej jej fazie, a także przysługują mu inne uprawnienia wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium, uzupełnionej pismem z dnia 3 marca 2010r. T. W. podniosła, że członkowie Kolegium naruszają prawo, a Prezes Kolegium specjalnie wyznacza tylko tych członków organu do załatwiania jej wniosków. Według skarżącej przy określeniu wydatków nie uwzględniono kosztów telefonu w kwocie 90 zł oraz kosztów skarg i odwołań. Kwoty te miały wpływ na ocenę jej stanu finansowego, a ich nieuwzględnienie w konsekwencji spowodowało, że udzielona pomoc jest nieadekwatna do sytuacji. Skarżąca podkreśliła, że do daty wypłacenia zasiłku zmuszona była z głodu pożyczać pieniądze u osób fizycznych na procent ( 30 % ). Zdaniem skarżącej w Gminie nie ma innej osoby w stosunku do której naruszano by prawo, jak to się dzieje w jej przypadku. Stwierdzenie, że kwota 200 złotych przyznana na zakup żywności pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, jest w ocenie skarżącej dowolna. Skarżąca ponownie podkreśliła, że pełnomocnik musi być informowany o przeprowadzeniu wywiadu, czego w sprawie nie wykonano. W innym przypadku czynność ta jest bezskuteczna. Niezbędne jest przygotowanie się do rozmowy, natomiast przeprowadzenie wywiadu z zaskoczenia ma prowadzić do wypaczenia jego treści. Zdaniem skarżącej organ ma obowiązek informowania o aktualizacji wywiadu, jeżeli ma zamiar zgodnie z prawem bez celowej zwłoki załatwić sprawę pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia na żywność na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Ustawa ta w art. 3 pkt 1 przewiduje pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, świadczoną m. in. osobom i rodzinom dotkniętym ubóstwem, bezdomnością, bezrobociem i niepełnosprawnością. Powyższa pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód (art. 8 ust. 3 pkt 3 wspomnianej ustawy) uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4 ustawy). Natomiast stosownie do art. 7 omawianej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W związku z tym, należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/06, Lex nr 310865). Organy w przedmiotowej sprawie ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich i innych dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu), że sytuacja życiowa i majątkowa T. W. świadczy, iż spełnia ona wymogi formalne ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uprawniają do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej z tego programu i wskazują na celowość przyznania jej pomocy (sytuacja zdrowotna - przewlekłe schorzenia wnioskodawczyni, orzeczona niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym oraz sytuacja materialna - dochód skarżącej w kwocie 591,34 zł oraz potrzeby wnioskodawczyni). Przyznanie pomocy w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnianiu przez osobę przesłanek ustawowych zależy od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy, ale również możliwości finansowe ośrodka. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, nie publ.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyznając T. W. zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 200 zł, zdaniem Sądu, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2009r. aktualizacji wywiadu rodzinnego szczegółowo opisano warunki w jakich żyje skarżąca, jej sytuację mieszkaniową, osobistą i rodzinną, podano wydatki i dochody. Aktualizacja wywiadu została zaakceptowana własnoręcznym jej podpisem. Nie ma w tej sytuacji uzasadnionych podstaw do formułowania zarzutu o wadliwości postępowania, lub jego niepełnym zakresie. Aktualizacja wywiadu nie zawiera jakiejkolwiek informacji pozwalającej na ocenę, że skarżącej uniemożliwiano wypowiadanie się w sprawach objętych wywiadem, albo nie uwzględniono w nim jakichkolwiek informacji przez nią podanych. Podkreślić natomiast należy, że wbrew przekonaniu skarżącej nie ma żadnych podstaw do zarzucenia organowi, że jego rozstrzygnięcie w zakresie wysokości udzielonego świadczenia jest dowolne. Jest oczywiste, że zasiłek celowy nie jest przeznaczony na pokrycie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lub refundowania w całości poniesionych przez nią wydatków, ale ma charakter szczególnej pomocy doraźnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., I SA/Wa 469/07, LEX nr 328251). Żadne przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również ustawy pomocy społecznej, która także znajduje zastosowanie w sprawie, nie dają podstaw do przyznawania świadczeń pieniężnych w kwotach, jakich domaga się osoba objęta pomocą. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej spełnianie wszystkich żądań wnioskodawców (w tym co do wysokości pomocy), zwłaszcza w przypadku, kiedy skarżąca ma stałe źródło dochodu. Pamiętać należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. I SA/Wa 272/07, publ. Legalis). Nie jest także uzasadniony zarzut nie powiadomienia pełnomocnika skarżącej o dacie przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Art. 32 kpa stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Bez wątpienia do tego rodzaju czynności należy udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art.107 ust.1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Stosownie natomiast do art. 2 ust.4 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U Nr 77 poz. 672 ze zmianami) pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Ust. 5 stanowi zaś, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Powołane przepisy wskazują zatem, że celem wywiadu środowiskowego jest ustalenie indywidualnej sytuacji podmiotu ubiegającego się o pomoc i dostosowanie do niej udzielanej pomocy. Przekonujące jest w tej sytuacji stwierdzenie, że wspomnianych informacji może udzielić tylko strona ubiegająca się o pomoc, tym bardziej, że według § 4 cyt. rozporządzenia przed przystąpieniem do przeprowadzenia wywiadu pracownik socjalny uprzedza osobę lub rodzinę, z którą przeprowadza wywiad, o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji. Brak udziału pełnomocnika skarżącej w przeprowadzeniu wywiadu rodzinnego nie jest zatem naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę należało oddalić.