II SA/Lu 768/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 2022 r., znak: IF-VII.7840.4.18.2022.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. (dalej także jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej także jako: Wojewoda) z dnia 5 września 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Hrubieszowskiego (dalej także jako: Starosta) z dnia 28 czerwca 2022 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą M. W. pozwolenia na budowę. Stan sprawy przedstawia się następująco. Starosta po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 maja 2022 r., decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. W. (dalej także jako: inwestor) obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z murami oporowymi i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w H. przy ul. R. Odwołanie wniósł J. K., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda stwierdził wniesienie środka odwoławczego w terminie. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu II instancji działki nr [...] znajdują się częściowo w terenie MW.14 o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i częściowo w terenie KDZ.1, wskazanym jako teren dróg publicznych według uchwały Nr XLIV/343/2017 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. – "P. – B." (Dz. Urz. Woj. Lub. 2017 r., poz. 5110, dalej także jako: miejscowy plan). Zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu dla terenu MW.14 jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i drobnej wytwórczości, oświaty, przedszkoli, opieki zdrowotnej, hotelarstwa, obsługi administracyjnej oraz innych rodzajów usług, służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa i indywidualnych odbiorców w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej. W § 19 ust. 4 miejscowego planu ustalono dla tego terenu: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – 20%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 55%; wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 3,0; maksymalną wysokość zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych – 14 m. Organ II instancji ocenił, że omawiana inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny wolnostojący, czterokondygnacyjny z usługami w parterze i garażem podziemnym odpowiadający przytoczonemu powyżej przeznaczeniu terenu ustalonemu w planie. Powierzchnia użytkowa usług stanowi 27,13% powierzchni użytkowej budynku, powierzchnia biologicznie czynna to 21,36% powierzchni działek, wskaźnik powierzchni zabudowy przyjmuje wartość 53,18%, wskaźnik intensywności zabudowy to 2,71. Wysokość budynku określona zgodnie z zasada zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r., poz. 1225, dalej jako: Rozporządzenie), mierzona od poziomu terenu przy wejściu do budynku do najwyższej kalenicy wynosi 13,96 m. W § 11 miejscowego planu określono zasady kształtowania zabudowy: zakaz stosowania materiałów wykończeniowych typu "siding", nakaz stosowania dachów stromych dwuspadowych lub wielospadowych, o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° (z dopuszczeniem stosowania: stropodachów w formie tarasu nad niższymi częściami zabudowy z możliwością zadaszenia, lukarn, okien połaciowych oraz facjat). do projektu budynek ma być kryty dachem stromym o kącie nachylenia 12,5%. Pokrycie ma stanowić blacha trapezowa w kolorze czarnym, "siding" nie jest przewidziany. Zgodnie z § 11 pkt 2 miejscowego planu dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w tym przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległościach mniejszych niż wynikają z ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych na rysunku planu, w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Wojewoda wskazał, że według rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu objętego omawianą decyzją o pozwoleniu na budowę znajduje się w odległości 6,0 m od linii rozgraniczających ul. P. (w planie KDZ.1), 9,0 m od linii rozgraniczających ul. R. (w planie KDZ.4). W aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Miejskiej Służby Drogowej z dnia 30 sierpnia 2021 r., znak: MSD 7040.22.2021, zawierające zezwolenie na usytuowanie budynku wielorodzinnego z funkcja usługową w parterze na działkach nr [...] w odległości nie mniejszej niż 8,55 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. R. Powiatowy Zarząd Dróg w piśmie z dnia 16 września 2021 r. wyraził zgodę na przybliżenie dla omawianej inwestycji przedniej linii zabudowy względem drogi powiatowej nr [...] ul. P. w H. i zmianę z 6,0 m ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 4,0 m. Zdaniem Wojewody przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania pokazano lokalizację budynku, która uwzględnia wymienione powyżej ograniczenia. Wojewoda nie dostrzegł sprzeczności między projektowaną inwestycją, a wymogami Rozporządzenia – m. in. § 12, § 13 ust. 1, § 60. W zakresie projektowanych 25 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w garażu podziemnym i 15 wzdłuż ul. R. podał, że ilość ta odpowiada wymaganiom określonym w § 16 pkt 4 lit. d miejscowego planu. Wojewoda doszedł do przekonania, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie naruszają obowiązujących przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy nie było podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, gdyż była ona wadliwa, a organ odwoławczy powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co prowadziło do błędnego uznania za udowodnioną okoliczność dotyczącą możliwości różnorodnego kształtowania przyszłej zabudowy na własnej działce; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na braku rozpatrzenia wniosku dowodowego skarżącego w postaci twierdzeń dotyczących wykonywania robót budowlanych na granicy obu działek, w taki sposób, który prowadził do uszkodzenia systemu korzeniowego drzew, z wydzielaniem immisji w postaci pyłów, hałasów, spalin, ruchu samochodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, jakim jest możliwość różnorodnego kształtowania przyszłej zabudowy na własnej działce skarżącego na podstawie niepełnego materiału dowodowego; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 ust. 4 p.b. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. poprzez jego niezastosowanie, a więc brak dokonania czynności kontrolnych, które umożliwiłyby wykonanie przez organ podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegający na nadzorze i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego pod kątem zgodności techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku żądania od uczestników procesu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót w sytuacji, gdy rozpoczęte roboty budowlane znacząco oddziaływały na nieruchomość strony pominiętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż objęcie działki obszarem oddziaływania prowadzi do poinformowania jej właściciela o pewnych, prawnie dopuszczalnych, ograniczeniach w zabudowie, a niedopuszczalne jest jedynie uniemożliwienie zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna uwzględnić nie tylko naruszenie bądź nie interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, ale przede wszystkim określać, czy tej osobie taki interes przysługuje i jakie odrębne normy prawa administracyjnego wytyczają pewną strefę ograniczeń związanych z obiektem. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości, a ponadto uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać wyroku na niekorzyść skarżącego, chyba że dostrzeże naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ocenił, że takie naruszenia w niniejszej sprawie nie zachodzą (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 947/18, wyroki NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. III OSK 983/21 i z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20). Według § 1 umowy użyczenia (zawartej z Gminą Miejską – reprezentowaną przez Kierownika Miejskiej Służby Drogowej) inwestor uzyskał prawo do dysponowania terenem o powierzchni 168,78 m2 (znajdującym się na działce nr [...], stanowiącej drogę gminną – ul. R., w granicach oznaczonych na załączniku kolorem zielonym) w celu budowy w pasie drogowym parkingów do obsługi nowo projektowanego budynku na działkach nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy, inwestor umieści zgodnie z opracowanym projektem budowlanym parkingi dla samochodów osobowych. Stosownie do § 3 umowy, parkingi te w całości będą parkingami ogólnodostępnymi dla uczestników ruchu drogowego. Załącznikiem do umowy jest plan zagospodarowania terenu z naniesioną lokalizacją parkingu. Załącznik graficzny wskazuje, że parking w całości zlokalizowano poza granicami działek nr [...]. Z innych dowodów – w tym z protokołu nr GKK.6630.2022 z dnia 24 lutego 2022 r. z narady koordynacyjnej, a dokładnie rzecz ujmując z mapy do celów w projektowych sporządzonej w skali 1:500 – wynika natomiast, że część powierzchni parkingowej zlokalizowana jest na działkach należących do inwestora a pozostała większa cześć miejsc parkingowych położona jest na drodze gminnej. Załącznik do umowy użyczenia opracowano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, zgodnej z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co potwierdza stosowna adnotacja. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomiędzy tymi dokumentami występuje rozbieżność dotycząca lokalizacji miejsc parkingowych. Kwestia ta umknęła uwadze Wojewody Lubelskiego i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tej materii żadnych rozważań, co jest uchybieniem proceduralnym świadczącym o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Lubelski utrzymując w mocy skontrolowaną decyzję Starosty Hrubieszowskiego zaakceptował stanowisko organu I instancji w przedmiocie zgodności inwestycji z warunkami dotyczącymi zachowania na działce inwestycyjnej powierzchni biologicznej czynnej w rozumieniu § 3 pkt 22 Rozporządzenia. Teren biologicznie czynny, to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W realiach rozpoznawanej sprawy teren biologicznie czynny powinien być nie mniejszy niż 20% powierzchni działki inwestycyjnej. W tych okolicznościach rzeczą organu było wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, czy przewidziana w projekcie zagospodarowania terenu powierzchnia utwardzona z przeznaczeniem na ciągi pieszo-jezdne i miejsca postojowe w obrębie działki inwestycyjnej, spełnia wspomniane kryterium, w sytuacji, kiedy projekt zakłada, że zastosowanie hydrofugi umożliwia przenikanie do podłoża wód opadowych w 23%. Świadczy o tym zestawienie powierzchni utwardzonej (77% x 36,92 m2 = 28.43 m2 – dla parkingu oraz 77% x 161,25 m2 = 124.11 m2 – dla ciągu pieszo-jezdnego, pkt 4 "Zestawienie powierzchni", k. 9 projektu). Ten sam system utwardzenia podłoża (gruntu) przeznaczonego na miejsca postojowe zastosowano w pasie drogowym na części działki nr [...]. Oczywiście sprawa budowy parkingu na drodze gminnej – działce nr [...] jest odrębną sprawą administracyjną, niemniej łącząca się technicznie racji zamierzonego przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych na działce inwestora. Maksymalnego wskaźnika (23%) przenikania wód opadowych (i retencji wodnej jako zdolności gromadzenia zasobów wodnych) Wojewoda Lubelski nie analizuje, a powinien – zwłaszcza, że wskaźnik ten pomniejsza rzeczywistą powierzchnię utwardzoną na działce inwestycyjnej. Projekt zakłada bowiem, że powierzchnia utwardzona przy stosowaniu hydrofugi wynosi 493,57 m2 (31,78% powierzchni działki). Powierzchnia biologicznie czynna wynosić ma 331,78 m2 (21,38 % powierzchni działki), gdzie zieleń urządzona – 294,69 m2 oraz parkingi, ciągi piesze i jezdne (hydrofuga) - 37,09 m2 (161,25 m2 x 23 % = 37,09 m2). Zestawienie powyższe świadczy o zwiększeniu powierzchni biologicznie czynnej o 23% (o 37,09 m2). Jak stwierdzono w wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. II SA/Lu 311/22, ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem miejsce postojowe, zaś pojęcie parking występuje w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (§ 3 pkt 25) i jest rozumiane jako wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Wyjaśniono też, że zamiarem ustawodawcy było zatem powiązanie reglamentacji prawno-budowlanej bardziej z funkcją, jaką pełni utwardzona powierzchnia powstała w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora (stąd pojęcie miejsce postojowe), a nie z tym, czy stanowiska postojowe zostały wyraźnie wydzielone. Podniesiono ponadto, że przyjęcie, że reglamentacji prawno-budowlanej podlegają tylko takie obiekty, w których doszło do wyraźnego wyodrębnienia stanowisk postojowych (zgodnie z definicją parkingu z rozporządzenia), mogłoby prowadzić do obchodzenia w łatwy sposób wymogów prawno-budowlanych. Dopuszczalne jest sytuowanie miejsc parkingowych w pasie drogowym jeśli umożliwia to trwała umowa (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. II OSK 2821/16). Kwestia stanowisk postojowych oraz ciągów komunikacyjnych dla pieszych i pojazdów nie została jednak dogłębnie wyjaśniona przez organ odwoławczy, podobnie zresztą jak i wymagania wynikające z postanowień planu miejscowego z 2017 r. określającego w § 7 pkt 1 stosowanie rozwiązań chroniących przed przenikaniem substancji "ropopochodnych" z parkingów i miejsc postojowych. Jeśli do gruntu może przenikać woda opadowa to wraz z nią i substancje ropopochodne z miejsc parkingowych oraz ciągów pieszo – jezdnych. Zdaniem Sądu, z obowiązku należytego przeanalizowania tego zagadnienia przez organ odwoławczy nie zwalnia zarówno to, że w dniu 20 grudnia 2021 r. ustalono warunki techniczne (k. 35) odprowadzania wód opadowych i roztopowych (z miejsc postojowych) jak i okoliczność, że decyzją Burmistrza Miasta z dnia 1 marca 2022 r. zezwolono inwestorowi na lokalizację przyłącza kanalizacji deszczowej z separatorem substancji ropopochodnych. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza – dla samochodów osobowych – niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (lit. a), 10 m – w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie (lit. b). Z okoliczności sprawy wynika, ze organy obu instancji przyjęły, iż inwestor zrealizuje dwa parkingi – na co wskazywał w projekcie – jeden obejmujący 6 miejsc postojowych, a drugi 9 miejsc postojowych. Nie budzi wątpliwości to, że inwestor zrealizuje 15 miejsc postojowych, na potrzeby jednej inwestycji, objętych jedną decyzją. Miejsca są ze sobą funkcjonalnie połączone, nie znajdują się w istotnej odległości i tworzą całość. Podział na dwa parkingi, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, należy uznać za sztuczny, zmierzający wyłącznie do obejścia prawa poprzez umożliwienie zachowania mniejszej odległości tj. 7 m, nie zaś 10 m. Organ odwoławczy nie wykazał podstaw przyjęcia odmiennego stanu rzeczy. Reasumując rozważania w tym zakresie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu decyzją objęty jest jeden parking, który powinien spełniać wymogi wyrażone w § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia tj. zachować odległość 10 m od okien pomieszczeń w budynku, gdyż jest przewidziany na 15 miejsc postojowych. Ustosunkowując się do zarzutów wyrażonych w skardze, należy zważyć, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie musi automatycznie skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący przy tym nie wykazał w istocie wpływu tego uchybienia na przebieg postępowania. W szczególności skarżący nie wskazał jakich skonkretyzowanych czynności nie podjęto w sprawie. Sama okoliczność, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji co do zasady nie przesądza o braku dwuinstancyjności, czy uchybieniu tego rodzaju, które powinno prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia. Jednakże obowiązkiem organu odwoławczego było stworzenie skarżącemu możliwości uzupełnienia czy doprecyzowania odwołania, a także skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. – zwłaszcza zapoznaniem się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ miał obowiązek zagwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań. Wskutek wadliwie wyznaczonego kręgu stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skarżący został dopuszczony do udziału w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego, zatem Wojewoda powinien był rzetelne zweryfikować kwestie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na znajdującą się w sąsiedztwie działkę skarżącego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy powinien wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, z zachowanie reguł ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że Wojewoda rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie naprawił zatem uchybień Starosty. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wojewoda poprzestał na bardzo pobieżnej analizie projektu budowlanego, nie czyniąc żadnych szczególnych rozważań w zakresie planowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami Rozporządzenia. Sąd nie może dokonywać oceny za organy, ponieważ przeczy to istocie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kolejno sądowoadministracyjnego. Kontrola sądowa ma przy tym charakter wtórny. Należy także pamiętać, że pełna, rzetelna analiza projektu budowlanego wymaga specjalistycznej wiedzy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze poczynione powyżej rozważania, dbając o prawidłowość merytoryczną oraz przestrzegając reguł postępowania. Następnie, w szczególności w odniesieniu do prowadzonej analizy spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.