II SA/Lu 774/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 27 października 2025 r. znak: [...] Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania B. S. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2024 r., znak sprawy: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla K. M. oraz M. M. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej w P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], obr. W. wg. projektu opracowanego przez mgr inż. H. Ś., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej nr [...] wpisanego na listę członków L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ewid.: [...] oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla powyższego zamierzenia budowlanego. Decyzję odmowną oparto przede wszystkim na ocenie organu odwoławczego, który uznał, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że M. M. w dniu 24 września 2024 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z WLZ energii elektrycznej zlokalizowanego na działce nr [...] w P. przy ul. [...]. W dniu 7 października 2024 r. uzupełniono ww. wniosek o dane drugiego inwestora K. M.. która złożyła jednocześnie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r. Starosta P. zatwierdził projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla K. M. oraz M. M. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej w P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], obr. W.. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie budowa budynku mieszkalnego w granicy działki zgodna jest z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na szerokość działki wynoszącą 11,5 m. Zdaniem Starosty [...] zamierzenie inwestycyjne wpisuje się również w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Jak wskazuje organ I instancji w przedmiotowej sprawie badanie kwestii zacieniania i nasłoneczniania nie znajduje zastosowania z uwagi na fakt, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Wyjaśniono, że w związku z lokalizacją projektowanego budynku w granicy oddziaływanie na działkę sąsiednią jest oczywiste, jednak mieści się ono w granicach przyjętych norm. Analizując całość akt sprawy Starosta P. stwierdził, że złożony wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny i odpowiada wymogom art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako pr. bud.). W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. S.. Strona postępowania wyjaśniła, że plan miejscowy na terenie objętym inwestycją zakłada połączenie wąskich działek nr [...] i nr [...]. Natomiast należąca do niej działka nr [...], jako że posiada szerokość na wejściu 18 m przewidziana jest do budowy budynku wolnostojącego. Odwołująca podniosła, że podawanie przykładu zabudowy działki nr [...] w granicy z działką nr [...] jest nieprawidłowe, bo budynek ten powstał zgodnie z planem miejscowym. W obowiązującym planie ze względu na układ wąskich działek na terenie 8 MN dopuszczono, aby tereny mogły być łączone i kształtowane zorganizowanymi zespołami budynków jednorodzinnych o podobnych formach architektonicznych z zachowaniem zasad określonych w planie - o czym mówi punkt 5 pozycja [...]. B. S. nie zgodziła się również z twierdzeniem, iż planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na działkę nr [...] i jest mało szkodliwa społecznie, gdyż mur o wysokości 7 m i szerokości 20 m ogranicza dostęp nasłonecznienia i uniemożliwia budowę budynku wolnostojącego na jej działce. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. S. decyzją z dnia 14 marca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana przez inwestorów budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczonej planem formy zabudowy tj. zabudowy bliźniaczej dla działek o szerokości frontu min. 11m. Jak stwierdził organ odwoławczy zamierzeniem inwestora jest budowa budynku wolnostojącego zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] co jest niezgodne z § 13 ust. 5 pkt 3 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla "P. I." w rejonie ulic G. i [...] w P. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 155 poz. 3510 z dnia 16 grudnia 2002 r., dalej jako plan miejscowy lub m.p.z.p.). Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez inwestorów projekt nie jest kompletny, gdyż nie zawiera analizy przesłaniania i zacieniania dla hipotetycznej zabudowy działek sąsiednich wymaganej z uwagi na lokalizację projektowanego budynku w granicy z sąsiednią nieruchomością. Sprzeciw od decyzji Wojewody wnieśli K. i M. M. wyjaśniając, iż jest dla nich krzywdząca i niesprawiedliwa społecznie. Skarżący nie podzielili argumentów organu dotyczących konieczności wykonania analizy nasłoneczniania i zacieniania dla nieruchomości sąsiednich, z których żadna nie jest zabudowana obiektem kubaturowym. Przywołując orzecznictwo w tym zakresie wyjaśnili, iż badanie zacieniania i przesłaniania działek sąsiednich w niniejszej sprawie jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący nie zgodzili się również z zarzutami dotyczącymi niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., gdyż zgodnie z § 13 ust 5 pkt 3 lit b planu miejscowego ich działka została przeznaczona pod zabudowę bliźniaczą, a ich zdaniem budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany przy granicy z działką sąsiednią można traktować jako pierwszy etap tej zabudowy. Planowana inwestycja zdaniem inwestorów nie ograniczy zabudowy właścicielowi działki sąsiedniej. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 14 marca 2025 r. i przywrócenie decyzji Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2024 r. Wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r. sygn. II SA/Lu 207/25 WSA w Lublinie po rozpoznaniu sprzeciwu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2025 r. wyjaśniając, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia polegające na zasadniczej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu miejscowego nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 35 ust 3 pr. bud. Jak wskazał Sąd, Wojewoda wobec dostrzeżonych nieprawidłowości, które nie mogą zostać konwalidowane, powinien zdecydować się na orzeczenie reformatoryjne i odmówić inwestorom udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast wydanie decyzji kasatoryjnej nie ma w tej sytuacji uzasadnienia. Dalej WSA w Lublinie nie przesądzając o prawidłowości stwierdzenia przez organ odwoławczy, że przedstawienie analizy zacieniania i przesłaniania dla hipotetycznej zabudowy działek sąsiednich na gruncie niniejszej sprawy jest dopuszczalne i konieczne wyjaśnił, że organ II instancji może wezwać inwestora do przedłożenia takiej analizy. Mając na uwadze powyższe w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia, niezależnie od ich trafności, nie powinny doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Z powyższego prawa skorzystała B. S.. Pismem z dnia 17 września 2025 r. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu oraz wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody anulującej wydane pozwolenie na budowę. Do pisma strona dołączyła szkic rozmieszczenia punktów granicznych z marca 2007 r. nr ks. Rob. [...]/2006, z którego wynika, iż działka nr [...] posiada front o szerokości 18,04 m. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ww. art. 35 ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 pr. bud.). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pr. bud.). Z kolei zgodnie z art. 35 ust 5 pkt 1 pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pr. bud. nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem, bądź z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem winna ona swoimi parametrami, usytuowaniem i przeznaczeniem odpowiadać ustaleniom planu bądź decyzji. W dalszej perspektywie istota tej regulacji sprowadza się do zachowania ładu przestrzennego i gwarancji, iż zamierzenie budowlane będzie się wpisywało w zastany w otoczeniu stan faktyczny. Organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu, kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże także organy gminy oraz organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę obiektu budowlanego. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym zamierzeniem inwestorów w przedmiotowej sprawie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P. przy ul. [...]. Zaprojektowano budynek na planie wielokąta z dachem płaskim ze spadkiem 1°, realizowanym w technologii tradycyjnej murowanej. Z uwagi na lokalizację budynku w granicy z działką nr [...], obiekt budowlany od strony tej granicy posiada ścianę oddzielania przeciwpożarowego wysuniętą poza lico ściany i ponad przykrycie dachu na min. 30 cm. Na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla "[...]" w rejonie ulic G. i K. w P.. Działka inwestycyjna nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności zabudowy oznaczoną na rysunku planu symbolem 8 MN. Zgodnie z § 13 ust 5 planu miejscowego na obszarze strefy zabudowy mieszkaniowej MN obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy: 1) Maksymalna powierzchnia zabudowy działki - 40% powierzchni działki. 2) Wysokość budynków - do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym z dachami o kącie nachylenia do 45% i z możliwością podpiwniczenia o wysokości do 1,50 m ponad poziom terenu, 3) Ograniczenie wielkości działek i szerokości frontu: a) minimalna wielkość działki; — 360,00 m2 dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, — 210,00 m2 dla zabudowy szeregowej, b) minimalna szerokość frontu działki: — 18,00 m przy zabudowie wolnostojącej, — 11,00 m przy zabudowie bliźniaczej, — 7,00 m przy zabudowie szeregowej. 4) Tereny mogą być łączone i kształtowane zorganizowanymi zespołami budynków jednorodzinnych o podobnych formach architektonicznych z zachowaniem zasad określonych w planie, przy czym ulice dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne wewnątrz połączonych obszarów mogą ulec likwidacji, a za nieprzekraczalne linie zabudowy należy uznać nieprzekraczalne linie zabudowy od ulic zbiorczych, lokalnych i pozostałych ulic dojazdowych. Lokalizacja stacji transformatorowej może wówczas ulec przesunięciu w obrębie połączonego terenu po uzgodnieniu nowej lokalizacji z dystrybutorem sieci energetycznej. 5) Minimalna odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczenia: a) ulic zbiorczych - 15,00 m, b) ciągów pieszo-jezdnych - 6,00 m. 6) Minimalna odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy mieszkaniowej od linii rozgraniczenia ulic lokalnych i dojazdowych - 6,00 m. 7) Nieruchomości nie spełniające warunków określonych w ust. 5 pkt 3 niniejszego paragrafu podlegają scaleniu z działkami sąsiednimi w zakresie niezbędnym dla zapewnienia tych warunków i dostępu do dróg oraz podlegają wtórnemu podziałowi. 8) Wydzielanie działek budowlanych należy wykonywać uwzględniając dojazd od strony ulic oraz ciągów pieszo-jezdnych wyznaczonych w planie z zastrzeżeniem ust. 5 pkt 4 niniejszego paragrafu. Mając na uwadze zapisy planu miejscowego organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z mapą do celów projektowych działka inwestycyjna posiada front o szerokości ok. 12 m. Poprzez front działki rozumieć bowiem należy tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zgodnie zatem z przywołanym powyżej § 13 ust. 5 pkt 3 lit. b planu miejscowego działka została przeznaczona pod zabudowę bliźniaczą lub zabudowę szeregową. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, czy zabudowy szeregowej. Do pojęć tych odwołuje się jedynie art. 3 pkt 2a tej ustawy definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z nim, przez taki budynek należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Ustawa Prawo budowlane nie określa również definicji legalnej budynku w zabudowie szeregowej, niemniej jednak jest oczywistym, że desygnat tego pojęcia nie może być identyczny z desygnatem budynku w zabudowie bliźniaczej. Praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Z kolei pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z częścią opisową projektu architektoniczno-budowlanego (str. 12) forma architektoniczna obiektu budowlanego została określona jako: "Budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący". Zgodnie natomiast z zapisami planu miejscowego działka inwestycyjna nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, gdyż nie wypełnia ustaleń planu miejscowego dotyczących minimalnego frontu działki wynoszącym 18,0 m przy zabudowie wolnostojącej (§ 13 ust. 5 pkt 3 lit b m.p.z.p. miasta P.). Zgodnie zatem z § 13 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego nieruchomości nie spełniające parametrów wielkości lub szerokości frontu podlegają scaleniu z działkami sąsiednimi w zakresie niezbędnym dla zapewnienia tych warunków i dostępu do dróg oraz podlegają wtórnemu podziałowi. Nawet gdyby uznać, że planowana przez inwestora budowa budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] stanowi budowę jednego z segmentów bliźniaka, którego drugi segment powstałby na działce sąsiedniej nie można by uznać, że planowana przez inwestora budowa zgodna jest z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Nie bez znaczenia jest bowiem w tej sytuacji fakt, że nieruchomość sąsiednia posiada szerszy front działki od działki inwestycyjnej i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest na niej zabudowa wolnostojąca. W konsekwencji na działce nr [...] może nigdy nie powstać brakujący segment, który wraz z budynkiem projektowanym na działce nr [...] tworzyłby zabudowę bliźniaczą i tym samym wypełniał zapisy planu miejscowego. Takie działanie inwestora może stanowić zatem próbę obejścia prawa, której nie można zaakceptować. Z kolei organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą ograniczać właścicielowi działki sąsiedniej nr [...] prawa zabudowy i niejako przymuszać do budowy budynku w granicy z działką sąsiednią, skoro zgodnie z obowiązującym prawem ma on możliwość realizacji zabudowy wolnostojącej. Dodatkowo właściciel działki nr [...] w celu realizacji budynku w granicy z działką sąsiednią musiałby skorzystać z dopuszczenia, o którym mowa w § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) tj. zaprojektować budynek, który będzie przylegał całą długością ściany do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. W ocenie Wojewody nie można zaakceptować tak daleko idącego ograniczenia prawa do zabudowy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Inwestor, który pierwszy zabuduje działkę nie może bowiem mieć z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego inwestorzy powinni w ramach własnej nieruchomości zaplanować przedsięwzięcie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie opierać się na przyszłych i nieskonkretyzowanych planach właścicieli sąsiedniej nieruchomości, które dopiero wraz z planami inwestora będą zgodne z zapisami planu. Podkreślono również, że zgodnie z zapisami planu miejscowego dotyczącymi dopuszczalnej formy zabudowy dla terenu objętego inwestycją należy tak lokalizować na działce budowlanej budynek w zabudowie bliźniaczej, aby na nieruchomości należącej do inwestora znajdowały się dwa segmenty budynku tzw. bliźniaka. W chwili obecnej planowana inwestycja stanowi budowę budynku wolnostojącego zlokalizowanego w granicy z działką sąsiednią, jednoznacznie sprzeczną z zapisami § 13 ust. 5 pkt 3 lit b mpzp miasta P., który przewiduję budowę budynków wolnostojących na działkach o minimalnym froncie wynoszącym 18 m. Mając a uwadze przedstawioną powyżej interpretację planu miejscowego oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Lu 207/25 wskazujący, że uchybienia polegające na zasadniczej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu miejscowego nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 35 ust 3 pr. bud., Wojewoda postanowił uchylić decyzje Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2024 r. w całości i w tym zakresie orzec o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla K. M. oraz M. M.. Wojewoda podkreślił ponadto, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem inwestora powinno być przedstawienie analizy przesłaniania i zacieniania hipotetycznej zabudowy działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego przedłożony z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ nie przedstawiono analizy czy realizacja przedmiotowego budynku nie ograniczy możliwości ewentualnej zabudowy sąsiedniej działki nr [...] zgodnie z ustaniami planu miejscowego. Zgodnie jednak z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Lu 207/25 organ II instancji może wezwać inwestora do przedłożenia takiej analizy. Organ odwoławczy postanowił jednak odstąpić od procedury, o której mowa w art. 136 § 1-2 k.p.a. z uwagi na nieusuwalną sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Wezwanie inwestora do uzupełnienia ww. braków doprowadziłoby więc jedynie do bezcelowego przedłużenia prowadzonego postępowania. W skardze z dnia 25 listopada 2025 r. K. M. oraz M. M. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący) wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody, zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z ich wnioskiem, a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności: 1. § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. poprzez: - wprowadzenie przez organ do planu wymogów, których plan miejscowy nie przewiduje, w szczególności twierdzenia, że oba segmenty zabudowy bliźniaczej muszą znajdować się na działce inwestora, - przyjęcie, że dopuszczalność zabudowy wolnostojącej na działce sąsiada wyłącza możliwość realizacji segmentu zabudowy bliźniaczej na działce skarżących, - uprzywilejowanie jednej z równorzędnie dopuszczonych w planie form zabudowy (wolnostojącej) kosztem innej dopuszczonej formy (bliźniaczej), - nadanie planowi znaczenia, którego nie posiada, polegającego na konstruowaniu ograniczeń niewynikających ani z jego literalnego brzmienia, ani z zasad techniki planistycznej. Tak dokonana wykładnia stanowi, zdaniem skarżących niedopuszczalną wykładnię prawotwórczą, sprzeczną z orzecznictwem NSA (m.in. II OSK 2183/15, II OSK 3105/12, II OSK 1559/16), zgodnie z którym organ administracji nie może dopisywać do planu miejscowego dodatkowych obowiązków ani ograniczeń. 2. art. 35 ust. 1-3 oraz art. 5 ust. 1 pr. bud. poprzez: - błędną kwalifikację projektowanego obiektu jako budynku wolnostojącego, pomimo że projektowane usytuowanie i rozwiązania konstrukcyjne jednoznacznie wskazują na segment zabudowy bliźniaczej (m.in. ściana oddzielenia przeciwpożarowego zgodna z 12 ust. 7 warunków technicznych, brak otworów, posadowienie w granicy); - pominięcie charakterystyki technicznej budynku, w tym rozwiązań przeciwpożarowych, które są kluczowe dla prawidłowego zaklasyfikowania formy zabudowy; - przyjęcie założenia, że realizacja jednego segmentu bliźniaka narusza m.p.z.p. podczas gdy prawo i orzecznictwo dopuszczają etapową realizację zabudowy bliźniaczej; - zaniechanie obowiązku wezwania inwestora do uzupełnienia projektu (art. 35 ust. 3 pr. bud.), mimo że organ powołuje się na rzekome braki dokumentacji — co samo w sobie stanowi rażące naruszenie procedury. Organ przekroczył tym samym zakres kontroli projektu wynikający z art. 35 pr. bud., zastępując ocenę projektanta własną uznaniową kwalifikacją formy zabudowy. 3. art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - selektywne gromadzenie i ocenę materiału dowodowego, - całkowite pominięcie istniejącej analogicznej zabudowy bliźniaczej na działkach [...] i [...], realizowanej w granicy i o identycznych parametrach działek, - oparcie rozstrzygnięcia na czysto hipotetycznych założeniach, dotyczących potencjalnej przyszłej zabudowy działki sąsiada, których nie sposób zweryfikować ani traktować jako element stanu faktycznego, - przyjęcie od początku tezy o niezgodności projektu z planem, a następnie dobieranie argumentów pod tę tezę, - zastosowanie odmiennych standardów interpretacji MPZP wobec skarżących niż wobec innych inwestorów, co narusza konstytucyjną zasadę równości i art. 8 §1 k.p.a. Taki sposób postępowania stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i zobowiązaniem organu do bezstronnego działania. 4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez: - przyjęcie, że wyrok WSA przesądza o niezgodności projektu z planem miejscowym, podczas gdy Sąd jednoznacznie wskazał, że nie dokonuje oceny zgodności projektu z planem i uchylił poprzednią decyzję wyłącznie ze względu na błędny tryb (decyzja kasacyjna zamiast merytorycznej), - błędne odczytanie zakresu związania oceną prawną i wskazaniami Sądu, - powtórzenie istotnych błędów interpretacyjnych, które były przyczyną uchylenia wcześniejszej decyzji, - niewykonanie obowiązku ponownej, rzetelnej analizy projektu w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Naruszenie tego przepisu jest kwalifikowane w orzecznictwie jako uchybienie o szczególnej wadze. 5. art. 8 §1 k.p.a., polegające na: - odmiennym potraktowaniu inwestorów realizujących zabudowę bliźniaczą przy ul. [...] na działkach [...] i [...], - braku uzasadnienia dla odejścia od utrwalonej praktyki administracyjnej stosowanej w tej samej strefie planistycznej, - pominięciu okoliczności, które mają bezpośredni wpływ na wykładnię m.p.z.p., - arbitralnym ograniczeniu praw skarżących, mimo że m.p.z.p. dopuszcza tę samą formę zabudowy, którą wprost zaakceptowano wobec inwestycji sąsiednich. Takie działanie narusza zasadę praworządności, zaufania obywateli do organów państwa i jednolitego stosowania prawa miejscowego. 6. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - odwoływanie się przez organ do potencjalnego wpływu inwestycji na zacienienie działki sąsiedniej, przy jednoczesnym odstąpieniu od jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, - uznanie zagadnienia zacienienia za istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a następnie stwierdzenie, że wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentów byłoby "bezcelowe", - wykorzystanie czysto hipotetycznych twierdzeń jako argumentu obciążającego skarżących, - brak oparcia rozważań organu na obowiązujących normach technicznych (w szczególności PN-EN 17037:2019), - brak jakiejkolwiek analizy, mimo że organ sugeruje jej potrzebę. Sprzeczna i nielogiczna argumentacja organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nie opiera się na materiale dowodowym, lecz na niezweryfikowanych założeniach. W uzasadnieniu decyzji skarżący przedstawili argumentację świadczącą ich zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem tut. Sąd wydane w sprawie rozstrzygnięcie Wojewody jest zgodne z prawem, a zatem skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Opisany powyżej stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny rozbieżna jest natomiast interpretacja prawa materialnego przedstawiona przez organ odwoławczy oraz inwestorów. Sąd w pełni podziela ustalenia oraz ocenę prawną przedstawioną przez organ odwoławczy. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, powoływana jako: pr. bud.). Podstawowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność czy zamierzenie budowlane wnioskowane przez inwestorów, czyli budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej w P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], obr. W. jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności z cytowanym powyżej § 13 ust. 5 tego aktu prawa miejscowego. Zasadne jest stanowisko Wojewody, że wnioskowana przez skarżących inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym w odniesieniu do lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce nr [...], obr. W.. Zgodnie z powołanym powyżej § 13 ust. 5 pkt 3 lit b planu miejscowego. Minimalna szerokość frontu działki to 18m przy zabudowie wolnostojącej, 11 m przy zabudowie bliźniaczej oraz 7 m przy zabudowie szeregowej. Szerokość frontu działki nr [...] zgodnie z dokumentacją projektową złożoną przez inwestorów to około 12 m. Stosownie do powyższych regulacji zawartych w planie na działce tej możliwe jest posadowienie budynku w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Należy podkreślić, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody dotyczące kwalifikacji przedstawionego przez inwestorów w projekcie zamierzenia budowlanego jako budynek jednorodzinny wolnostojący. Nie można zaś uznać (co sugerują skarżący), że realizacja tej inwestycji stanowi etapowanie budynku w zabudowie bliźniaczej. Wbrew zarzutom skargi z przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego wynika, że dotyczy on budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego. W części opisowej projektu w zakresie odnoszącym się do układu przestrzennego oraz formy architektonicznej obiektu budowlanego wprost stwierdzono, że obiekt ten ma charakter wolnostojący (k. 20, akt org. I inst.). Okoliczność podnoszona przez skarżących, że w budynku tym zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego na granicy z działką sąsiednią nie świadczy o tym, że projekt dotyczy tzw. zabudowy bliźniaczej. Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, że ich budynek stanowi w zamierzeniu pierwszy etap budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej należy podkreślić, że stosownie do art. 33 ust. 1 pr. bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że z przepisu tego wynikają trzy jasne, niewymagające zaawansowanej wykładni, zasady (por wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2024 r., II SA/Kr 79/24, CBOSA). Pierwsza z nich to zasada, że projekt budowlany powinien obejmować całe zamierzenie inwestycyjne. Regulacja ta ma to praktyczne zastosowanie, że tylko kompleksowe objęcie zamierzenia jedną decyzją, pozwala na ustalenie obszaru oddziaływania tego zamierzenia, jego ewentualne uciążliwości dla terenów sąsiednich czy kwestii związanych z ochroną środowiska np. czy nie jest konieczne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Druga zasada dotyczy wyjątku od tej reguły, czyli tzw. etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Mianowicie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować. Etapowanie, o którym mowa wyżej, jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczyć może wyłącznie realizacji więcej niż jednego obiektu. A contrario, nie może dotyczyć jednego obiektu. Budowa (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa) samego obiektu nie może być realizowana w oparciu o różne pozwolenia na budowę, wydane w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego (objętego tą samą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) a obejmującego kolejne fazy jego realizacji. Taka praktyka stoi w jawnej sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy. Trzecia zasada, jaka wynika z brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy, dotyczy planu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku etapowania danej inwestycji (jak mowa wyżej, możliwe jest to tylko gdy zamierzeniem inwestycyjnym objętym jest więcej niż jeden obiekt budowlany). Inwestor w tej sytuacji obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt ten podlega zatwierdzeniu już na pierwszym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a jego przedstawienia na początku procesu inwestycyjnego pozwala na ustalenia obszaru oddziaływania danego zamierzenia jako całości, oraz jego wpływu na środowisko. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 908/2 przepis art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA 11.09.2018 r., II OSK 2010/17, CBOSA). Przedstawiony przez inwestorów projekt odnosi się wyłącznie do jednego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wolnostojącego). W całym projekcie brak jest jakichkolwiek twierdzeń, że odnosi się do więcej niż jednego obiektu budowlanego, co pozwalałoby potwierdzić tezę skarżących o etapowaniu przedłożonego do zatwierdzenia przez organy zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powołanego przepisu nie można więc zasadnie uznać, że budowa na działce nr [...] budynku wolnostojącego będzie pierwszym etapem zabudowy bliźniaczej, co pozwoliłoby uznać niniejsze zamierzenie budowlane za zgodne z planem miejscowym w odniesieniu do normatywu szerokościowego zawartego w § 13 ust. 5 pkt 3 lit b. Należy przy tym zauważyć, że inwestorzy nie dysponują żadnym tytułem prawnym do działki sąsiedniej, a więc nie mogą decydować o tym, w jaki sposób i w jakim zakresie zostanie zagospodarowana działka sąsiednia. Kolejny hipotetyczny etap zabudowy bliźniaczej może nigdy nie zostać zrealizowany, co podkreślał również organ odwoławczy. W uwagi na szerokość działki inwestycyjnej nie można na niej – zgodnie z planem miejscowym – wybudować budynku jednorodzinnego wolnostojącego, co świadczy o sprzeczności planowanej zabudowy z planem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. należy uznać, że jest on bezpodstawny. Wojewoda będąc związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 207/25 dokonał samodzielnej interpretacji planu miejscowego. W uwagi na wynik dokonanej przez Wojewody wykładni, czyli stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z planem miejscowym wydał zaś zaskarżoną decyzję uchylając przyznane inwestorom przez Starostę Puławskiego pozwolenie na budowę. Wojewoda działał zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sądu, w którym nie przesądzono o niezgodności przedłożonego projektu z planem miejscowym a jedynie nakazano organowi odwoławczemu dokonanie samodzielnej wykładni planu. Organ działał więc w pełnej zgodności z wytycznymi zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Dodatkowo należy zgodzić się z twierdzeniami Wojewody, że projektowany budynek jednorodzinny usytuowany w granicy z działką sąsiednią ingeruje w wynikające z prawa własności uzasadnione interesy osób trzecich. Uzyskanie pozwolenia na budowę niewątpliwie wymagałoby co najmniej dokonania w projekcie analizy przesłaniania i zacienienia hipotetycznej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Okoliczność ta była podnoszona również przez tut. Sąd w powołanym powyżej wyroku z 14 maja 2025 r. Jednakże słusznie organ odwoławczy uznał, że skoro projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niecelowe jest żądanie od inwestorów uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Zupełnie bezzasadny jest zarzut odnoszący się do naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania w zakresie odstąpienia od przyjętej praktyki orzeczniczej – art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Konieczne jest wskazanie, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem sprawy indywidualnej, zakończonej konkretnym rozstrzygnięciem i nie porównuje rozstrzygnięcia z innymi wydanymi dla działek sąsiednich. Jeżeli zaś w podobnych uwarunkowaniach planistycznych Starosta P. wydał odmienne orzeczenia od Wojewody to nie świadczy to o złamaniu przez organ odwoławczy reguły określonej w art. 8 § 2 k.p.a. Uznanie przez Sąd zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia obliguje zaś do oddalenia skargi bez względu na okoliczność powołaną przez skarżących, że w podobnych sprawach dokonano odmiennej interpretacji planu, co wymagałoby analizy innych spraw i wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Kończąc należy podkreślić, że organ odwoławczy nie naruszyły przepisów prawa procesowego oraz materialnego, co w konsekwencji nakazywało oddalenie skargi. Prowadzone postępowanie wykazało przy tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest okolicznością nakazującą organom wydanie decyzji odmownej. Działanie organu było więc prawidłowe w świetle prawa budowlanego w szczególności art. 35 ust. 1-3 oraz ust. 5 oraz wymogów procesowych określonych w art. 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. Decyzja Wojewody została przy tym prawidłowo uzasadniona i wydana na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.