II SA/Lu 207/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. i M. M. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 14 marca 2025 r., znak: IF-V.7840.4.9.2025.IT w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego solidarnie na rzecz K. M. i M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 marca 2025 r., znak: IF-V.7840.4.9.2025.IT, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda) – m. in. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725; dalej jako: Prawo budowlane) – po rozpatrzeniu odwołania B. S., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Puławskiego (dalej także jako: Starosta) z dnia 23 grudnia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Starosta decyzją nr AB.6740.9.597.2024 z dnia 23 grudnia 2024 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla K. M. i M. M. (dalej także jako: inwestorzy, skarżący) obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 1 z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej w P. przy ul. G., dz. nr ewid. [..], obr. W. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, zamierzeniem inwestorów jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, o dwóch kondygnacjach, zlokalizowanego na działce nr [...] w P. przy ul. G. Z uwagi na lokalizację budynku w granicy z działką nr [...], obiekt budowlany od strony tej granicy ma ścianę oddzielania przeciwpożarowego, wysuniętą poza lico ściany i ponad przykrycie dachu na min. 30 cm. Na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy, zatwierdzonego uchwałą nr LXII/543/2002 Rady Miasta Puławy z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy na obszarze osiedla "Piaski II" w rejonie ulic Górnej i Kopernika w Puławach (Dz. U. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 2208 ze zm.; dalej jako: miejscowy plan lub m.p.z.p.). Działka inwestycyjna nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności zabudowy, oznaczoną na rysunku planu symbolem 8 MN. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z mapą do celów projektowych działka inwestycyjna ma front o szerokości ok. 12 m. Poprzez front działki rozumieć należy tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową z której odbywa się główny wjazd na działkę. W związku z tym, zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 3 lit. b m.p.z.p. działka została przeznaczona pod zabudowę bliźniaczą lub zabudowę szeregową. Z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że forma architektoniczna obiektu budowlanego została określona jako "budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący". Zdaniem Wojewody zgodnie z przepisami miejscowego planu działka inwestycyjna nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojących, ponieważ nie spełnia przepisów miejscowego planu dotyczących minimalnego frontu działki, który wynosi 18 m przy zabudowie wolnostojącej (§ 13 ust. 5 pkt 3 lit b m.p.z.p.). Zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 7 m.p.z.p. nieruchomości niespełniające parametrów wielkości lub szerokości frontu podlegają scaleniu z działkami sąsiednimi w zakresie niezbędnym dla zapewnienia tych warunków i dostępu do dróg oraz podlegają wtórnemu podziałowi. Wojewoda stwierdził, że nawet gdyby uznać, że planowana budowa budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] stanowi budowę jednego z segmentów bliźniaka, którego drugi segment powstałby na działce sąsiedniej, nie można uznać, że planowana budowa jest zgodna z treścią m.p.z.p. Organ drugiej instancji uznał za istotny fakt, że nieruchomość sąsiednia ma szerszy front działki od działki inwestycyjnej i zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest na niej zabudowa wolnostojąca. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że na działce nr [...] może nigdy nie powstać brakujący segment, który wraz z budynkiem projektowanym na działce nr [...] tworzyłby zabudowę bliźniaczą i tym samym wypełniał przepisy planu miejscowego. W zaskarżonej decyzji wskazano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą ograniczać właścicielowi działki (sąsiedniej) nr [...] prawa zabudowy i "przymuszać" do budowy budynku w granicy z działką sąsiednią, skoro zgodnie z obowiązującym prawem ma on możliwość realizacji zabudowy wolnostojącej. Dodatkowo właściciel działki nr [...] w celu realizacji budynku w granicy z działką sąsiednią musiałby zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) tj. zaprojektować budynek, który będzie przylegał całą długością ściany do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. W ocenie Wojewody nie można zaakceptować tak daleko idącego ograniczenia prawa do zabudowy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Inwestor, który pierwszy zabuduje działkę nie może mieć z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Ponadto Wojewoda uznał, że w sprawie nie wyjaśniono wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie z uwagi na zacienianie i przesłanianie. Nie została przeprowadzona analiza, czy realizacja przedmiotowego budynku nie ograniczy możliwości ewentualnej zabudowy sąsiedniej działki nr [...] zgodnie z ustaniami miejscowego planu. W ramach wytycznych dla organu pierwszej instancji, Wojewoda wskazał, że Starosta ponownie rozpoznając sprawę, powinien poddać analizie zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami i wezwać inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków i nieprawidłowości poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Powinien wezwać inwestorów do doprowadzenia do zgodności planowanej budowy z przepisami m.p.z.p. oraz do przedłożenia analizy przesłaniania i zacieniania dla hipotetycznej zabudowy działek sąsiednich. W sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący zanegowali konieczność przeprowadzenia analizy nasłonecznienia i zacienienia dla nieruchomości sąsiednich. Nie zgodzili się także ze stwierdzoną niezgodnością z m.p.z.p. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Organ odwoławczy może, na podstawie wskazanego powyżej art.138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków i nieprawidłowości poprzez zastosowanie art. 35 ust. 3 p.b. Starosta – zdaniem organu odwoławczego – powinien wezwać inwestora do doprowadzenia do zgodności planowanej budowy z treścią miejscowego planu. Należy zauważyć, że organ drugiej instancji w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do konieczności zastosowania instytucji z art. 35 ust. 3 p.b. Nie sformułował w tym zakresie jasnych, konkretnych wniosków i nie określił w sposób niebudzący wątpliwości zakresu wymagającego uzupełnienia w tym trybie. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). Na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z instytucji tej może skorzystać także organ odwoławczy, niezależnie od tego czy tryb ten był wcześniej stosowany. Należy podkreślić, że art. 35 ust. 3 p.b. odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10). Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami m. in. miejscowego planu. Jednakże w sytuacji, gdy zachodzi zasadnicza sprzeczność planowych robót z planem miejscowym, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 p.b. Organy nie mogą wzywać inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18 i cyt. tam orzecznictwo). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że – zdaniem Wojewody – planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem. Wskazał, że zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, obiekt został określony jako "budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący". Zgodnie z Planem miejscowym sporna działka nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, gdyż nie spełnia w tym zakresie wymagań minimalnej szerokości frontu (§ 13 ust. 5 pkt 3 lit. b Miejscowego planu). Zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 7 Miejscowego planu nieruchomości niespełniające parametrów wielkości lub szerokości frontu podlegają scaleniu z działkami sąsiednimi oraz powtórnemu podziałowi. Organ drugiej instancji stwierdził, że nawet jeżeli inwestycja dotyczy budowy jednego z segmentów zabudowy bliźniaczej, którego druga część powstanie na działce sąsiedniej, to nie można uznać, że jest zgodna z prawem miejscowym. Wojewoda wskazał, że działka sąsiednia ma szerszy front i możliwa jest na niej zabudowa wolnostojąca, a zatem na tej działce może nigdy nie powstać "brakujący segment", który tworzyłby zabudowę bliźniaczą. Sąd nie dokonuje oceny słuszności tych stwierdzeń. Wskazany zakres niezgodności projektu z Miejscowym planem nie może zostać uzupełniony w trybie art. 35 ust. 3 p.b., ponieważ – uwzględniając stanowisko organu odwoławczego – konieczne byłoby doprowadzenie do zmiany kwalifikacji obiektu, zatem zmiany istoty zamierzenia budowlanego. W postępowaniu wnioskowym żądanie strony determinuje zakres rozstrzygnięcia, a organ nie może w dowolny sposób kształtować wniosku strony. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że na etapie postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem Sąd nie może rozstrzygnąć, czy stanowisko Wojewody w zakresie sprzeczności projektu z Planem miejscowym jest słuszne. Celem postępowania jest jedynie ocena czy organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego – nie orzekając co do meritum – należy stwierdzić, że sformułowane przez organ odwoławczy wobec decyzji organu pierwszej instancji zarzuty co do sprzeczności z przepisami prawa materialnego nie mogą zostać konwalidowane poprzez zastosowanie art. 35 ust. 3 p.b. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wskazane przez Wojewodę uchybienia, polegające na zasadniczej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z treścią Planu miejscowego nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Rozstrzygnięcie Wojewody jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy wobec dostrzeżonych nieprawidłowości, które nie mogą zostać konwalidowane, powinien zdecydować się na orzeczenie reformatoryjne i odmówić inwestorom udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej nie ma w takiej sytuacji uzasadnienia. Nadto organ drugiej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie z uwagi na zacienianie i przesłanianie. Nie została przeprowadzona analiza, czy realizacja przedmiotowego budynku nie ograniczy możliwości ewentualnej zabudowy sąsiedniej działki nr [...] zgodnie z ustaniami planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnotować zarówno stanowisko uwzględniające możliwość sprawdzenia planowanej inwestycji pod kątem zacieniania (przysłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej (niezabudowanej) działce budowlanej, jak i wykluczające przeprowadzenie takiej analizy (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 268/22). Nie przesądzając o prawidłowości stwierdzenia przez Wojewodę, że przeprowadzenie takiej analizy jest na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalne i konieczne, należy wskazać, że organ drugiej instancji może wezwać inwestora do przedłożenia takiej analizy. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przez organ odwoławczy mieści się w hipotezie art. 136 § 1-2 k.p.a. i nie narusza zasady dwuinstancyjności. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich aspektów prowadzenia postępowania w kwestiach związanych z kształtem decyzji, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie należało stwierdzić, że dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia, niezależnie od ich trafności, nie powinny doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszej instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 z art. 205 § 1 p.p.s.a.