II SA/Lu 776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał A" sp. z o.o. z siedzibą w D. rozbiórkę budynku baru na działce nr ewid. 66/15 w miejscowości B. gm. Dorohusk. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2009 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku baru. Roboty te prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z pisma Starostwa Powiatowego w Chełmie z dnia 14 maja 2009 r. znak: BG.0713/12/09 wskazującego, iż w prowadzonych przez organ rejestrach brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Co prawda "A" sp. z o.o. zwracała się o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego oraz budynku usługowo - handlowego na działce nr 66/15, jednakże oba wnioski decyzjami z dnia 6 stycznia 2006 r. zostały załatwione odmownie. Ponadto - zdaniem organu - brak jest możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli, a to z uwagi na brak zgodności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem zawiera zakaz lokowania budynków w odległości mniejszej niż 100 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 12. Budynek natomiast został posadowiony w odległości 30,50 m od krawędzi tej drogi. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, organ wskazał - powołując się na treść art. 52 Prawa budowlanego -, iż jest nim A Sp. z o.o., która jest inwestorem. Zdaniem organu wskazuje na to dowód z przesłuchania świadka R. K., byłego prezesa A Sp. z o.o., który zeznał, że inwestorem była prawdopodobnie ta spółka, a użytkownikiem jest przedsiębiorstwo "K", którego właścicielem jest Agnieszka R. (obecny prezes A Sp. z o.o.). Ponadto zeznał, iż A Sp. z o.o. działkę nr 66/15 wniosła aportem do B Sp. z o.o., która to spółka nie została zarejestrowana w wymaganym terminie i że nieruchomością tą zarządza w dalszym ciągu A Sp. z o.o. Potwierdza to również pismo tej spółki z dnia 25 maja 2009 r. w którym stwierdza się, iż A Sp. z o.o. jest prawnym zarządcą działek B Sp. z. o.o. w organizacji do czasu ich przywrócenia do A Sp. z o.o. Zdaniem organu również fakt nie zgłoszenia B do Krajowego Rejestru Sądowego w wymaganym terminie oznacza, iż spółka ta z mocy prawa nie istnieje. W świetle powyższego – zdaniem organu – zarządcą nieruchomości należącej do B sp. z o.o. w organizacji jest A Sp. z o.o., co oznacza, iż jest ona podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji podniosła, iż organ błędnie określił właściciela działki oraz inwestora. Działka nr 66/15 została bowiem wniesiona w dniu 10 maja 2005 r. aportem do B Sp. z o.o. w organizacji i to ta spółka jest jej właścicielem, nawet pomimo tego, iż nie została zarejestrowana. Wskazano także, iż A Sp. z o.o. do czasu wniesienia działki aportem nie wybudowała przedmiotowego baru. Natomiast wszystko, co działo i dzieje się na tej działce jest poza prawną kontrolą władz spółki. Ponadto - zdaniem odwołującej - błędne są również ustalenia dotyczące linii zabudowy od drogi nr 12. Mianowicie A Sp. z o.o., gdy była jeszcze właścicielem działki 66/15, uzyskała zgodę GDDKiA w Lublinie na zmniejszenie odległości linii zabudowy ze 100-u do 30-u metrów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego podmiotem obowiązanym na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 jest w kolejności: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sprawie - zdaniem organu odwoławczego - zasadnie ustalono, że inwestorem jest A Sp. z o. o. Była ona również właścicielem działki nr 65/11 a od 11 lipca 2007 r. również prawnym zarządcą działek B do czasu jej przywrócenia do A Sp. z o.o. Według organu odwoławczego świadczy o tym: - kserokopia decyzji odmawiającej A Sp. z o.o. udzielenia pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego na dz. nr 66/15; - mapa zmian gruntowych sporządzona na dzień 12 maja 2009 r. wg której A Sp. z o.o. jest właścicielem działki nr 66/11; - zaświadczenie Prezesa zarządy A Sp. z o.o., że jest prawnym zarządca działek B Sp. z o.o. w organizacji do czasu ich przywrócenia do A oraz; - oświadczenie R. K. wskazujące, że inwestorem prawdopodobnie był A Sp. z o.o. Zasadnie również w sprawie uznano, iż brak było możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a to wobec zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących linii zabudowy i obsługi komunikacyjnej działki. A Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się stwierdzenia nieważności (ewentualnie uchylenia) zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca jest inwestorem, właścicielem lub zarządca przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy skarżąca jest podmiotem, który w żadnej z tych ról nie występował; 2/ naruszenie przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania poprzez pozbawienie B Sp. z o.o. w organizacji bez jej winy prawa udziału w postępowaniu; 3/ naruszenie innych przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na prawdopodobieństwie, a nie na faktach, kto jest inwestorem budowy baru oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skarżąca nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego usytuowanego na dz. nr 66/15, a tylko te podmioty mogą być, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, adresatem decyzji o rozbiórce. W szczególności - zdaniem skarżącej - niedopuszczalnym było oparcie tezy, iż jest ona inwestorem wyłącznie o twierdzenia R. K. o sformułowane dodatkowo w formie przypuszczeń. Błędne było także uznanie, iż jest ona właścicielem działki, skoro bezspornym jest, iż działka ta weszła w skład majątku B Sp. z o.o. w organizacji, i to ona jest właścicielem działki na której jest posadowiony budynek. Zdaniem skarżącej A Sp. z. o. o. nie była ona również nigdy zarządcą działki nr 66/15. Zarządcą w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego jest przede wszystkim zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym jest osoba fizyczna posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe lub podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 tej ustawy, ewentualnie podmiot sprawujący zarząd na podstawie art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Do żadnej z tych kategorii nie można jednakże zaliczyć strony skarżącej. Nadto skarżąca podniosła, iż B Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z uwagi na fakt, iż jest właścicielem działki nr 66/15 przysługuje przymiot strony, co oznacza, iż powinna ona brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Biorąc pod uwagę, że spółka ta w ogóle nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, które jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., że tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c) p.p.s.a.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie okolicznością dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego był fakt braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W związku z tym w punkcie wyjścia należy zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym należy pamiętać, że interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi być rozumiany jako interes materialnoprawny, a więc mający oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest jednak zasadność orzeczonej w stosunku do budynku baru rozbiórki lecz spornym jest rozstrzygnięcie dotyczące adresata takiego obowiązku tj. wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Kwestie tę reguluje art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią adresatem decyzji, o której mowa m. in. w art. 48 tego Prawa (decyzji nakazującej rozbiórkę) mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (v. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, niepubl.). Należy jednakże pamiętać, iż pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata nakazu rozbiórki wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością tj., czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Uwzględniając powyższe, bezspornym zatem jest, iż przepis ten (art. 52 Prawa budowlanego) określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której kto inny jest inwestorem, a kto inny właścicielem gruntu na którym nieruchomość ta został posadowiona. W związku z tym należy wskazać, iż w sytuacji gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasada superficies solo cedit rozciąga się na budynki na niej wzniesione. Należy mieć na uwadze, iż jeżeli w wyniku inwestycji powstanie budynek lub inne trwale z gruntem związane urządzenie, to w zasadzie ich właścicielem staje się właściciel nieruchomości gruntowej, gdyż stają się one, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości gruntowej, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Zatem również przy wydawaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Logicznym zatem jest, iż nakaz rozbiórki budynku dotyka nie tylko praw inwestora ale również praw właściciela gruntu, na którym budynek stoi. W związku z tym obowiązkiem organów rozstrzygających w niniejszej sprawie było właśnie takie ustalenie kręgu stron postępowania i to nie tylko z uwagi na treść art. 28 k.p.a., ale także na konieczność prawidłowego określenia adresata decyzji rozbiórkowej. W sprawie niniejszej obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został nałożony na A Sp. z o.o., podczas gdy działka nr 66/15, na której został posadowiony przedmiotowy budynek w dacie rozstrzygania przez organy stanowiła własność B Sp. z o.o. w organizacji. Jak bowiem wynika z akt sprawy własność tej działki aktem notarialnym z dnia 10 maja 2005 r. została przeniesiona na B Sp. z o.o. w organizacji tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Przy czym, co należy podkreślić, na istniejące po stronie B sp. z o.o. w organizacji prawo własności nie ma żadnego wpływu fakt, iż spółka ta nie została w wymaganym przepisami prawa handlowego terminie zarejestrowana (wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego). W tym zakresie należy wskazać, iż spółka z o.o. do czasu wpisania jej do KRS-u jest spółką w organizacji, która mimo braku osobowości prawnej posiada pełną zdolność prawną. Odróżnia to istotnie spółkę w organizacji od spółki właściwej. Kres istnienia spółki w organizacji przynosi wpis do rejestru. Nie oznacza to jednak, iż w sytuacji w której nie dochodzi do rejestracji spółki, wniesione wkłady (pieniężne lub niepieniężne) na pokrycie kapitału zakładowego automatycznie wracają do pierwotnych właścicieli lub jeszcze inaczej - co wskazał organ I instancji - podmiot wnoszący wkład staje się zarządcą wniesionej tytułem aportu nieruchomości. W tym zakresie wyjaśnić należy, iż prawdą jest, że niezgłoszenie spółki w terminie określonym art. 169 k.s.h. powoduje, iż umowa spółki traci moc obowiązującą. Nie powoduje to jednakże automatycznego rozwiązania spółki. W sytuacji takiej zawiązana spółka pozostaje spółką w organizacji. Jej zarząd powinien niezwłocznie dokonać zwrotu wszystkich wniesionych wkładów oraz zaspokoić wierzycieli. Gdyby jednak czynności tych nie można było dokonać niezwłocznie (bo przykładowo spółka w organizacji rozdysponowała wniesione wkłady), wówczas niezbędne jest przeprowadzenie formalnego postępowania likwidacyjnego - według zasad obowiązujących przy rozwiązaniu spółki właściwej. (art. 170 § 1 i 2 k.s.h.). Rozwiązanie spółki nastąpi zatem z chwilą zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego, gdy likwidacja jest przeprowadzana, a w przypadku niezwłocznego rozliczenia - z chwilą ostatniej wypłaty wniesionego wkładu pieniężnego lub zwrotu aportów i dokonaniu stosownych rozliczeń. W tym stanie rzeczy przyjdzie wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu organy zapewniły czynny udział jedynie skarżącej A Sp. z o.o., pomijając właściciela działki nr 66/15 jakim jest B Sp. z o.o. w organizacji jako stronę postępowania, a decyzje wydane w sprawie doręczono również jedynie skarżącej. Powyższe narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. powodując wadliwość decyzji i wyczerpując tym samym przesłankę dla wzruszenia decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu zauważyć też należy, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie przeprowadzi postępowanie zapewniając wszystkim stronom (ustalonym zgodnie z wytycznymi Sądu) czynny w nim udział. W tym miejscu należy również wskazać i to nie tylko dla porządku lecz również na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Innymi słowy sprawa powinna być wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, a motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. W związku z tym ponownie rozpatrując sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej organy obowiązane będą wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności te dotyczące inwestora przedmiotowego budynku i właściciela działki na której on stoi z uwagi na możliwość zmiany stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd podkreśla, iż nie może być akceptowalna sytuacja, w której organ dokonuje ustaleń faktycznych w oparciu o zeznania jedynego świadka, który dodatkowo mówi wyłącznie o "prawdopodobnych" okolicznościach. W tym zakresie organ obowiązany będzie przeprowadzić szerokie postępowanie dowodowe, zgodnie z zasadami o których mowa w art. 7, 77, 80 k.p.a. Przy czym organ winien mieć też na uwadze, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie dowodem w sprawie, podlegającym ocenie organu, winny być zeznania nie tylko byłego prezesa A Sp. z o.o. lecz również obecnych władz Spółki. Pomocne mogą także okazać się ustalenia dotyczące podmiotu użytkującego przedmiotowy budynek baru, w szczególności czy użytkuje ten budynek na podstawie jakiejś umowy i ewentualnie z kim zawartej. W świetle powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej w oparciu o art. 209 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisy § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).