II SA/Lu 777/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z [...]. Burmistrz Miasta L. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działki [...] z działkami [...] i [...] na kwotę [...]złotych i obciążył nimi strony postępowania w ten sposób, że połowę powyższej kwoty ma ponieść J. G., właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], drugą połowę po połowie właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości. Organ wyjaśnił, że wniosek o rozgraniczenie złożyła J. G., U. K., A. K. i T. S.. Zgodnie z art.152 kc koszty postępowania rozgraniczeniowego właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Po rozpoznaniu zażalenia J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...]. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji. Zdaniem Kolegium ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów przedmiotowego postępowaniu, stanowiących wynagrodzenie geodety (kwota ta nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe) oraz obciążenie nimi w sposób wskazany w postanowieniu właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest prawidłowe. Rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., według której koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zgodnie natomiast z art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronami, a organem administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 kc. Wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. ( I OPS 5/06 ), udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Należy zatem uznać, iż w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W badanej sprawie powstał spór co do przebiegu granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami, należy zatem uznać, że w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej powinien w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia i obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, rozliczając następnie przypadającą na nich część kosztów stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości. Koszty postępowania rozgraniczeniowego, którego celem było bezsporne ustalenie przez organ lub sąd granic nieruchomości, obciążają wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem, nie zaś, wbrew stanowisku skarżącej, organ administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej obciążenia jej kosztami postępowania w kwocie [...]zł, wnosząc jednocześnie o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego. Wniosła ponadto o dołączenie do akt sprawy niniejszej akt sprawy [...] Starostwa Powiatowego w L. o zmianę ujawnionej powierzchni działki [...] w ewidencji gruntów, celem wykazania niezawinionej przez stronę konieczności doprowadzenia do zgodności powierzchni ujawnionej w ewidencji ze stanem faktycznym poprzez rozgraniczenie. Zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności koszty wynagrodzenia upoważnionego geodety poniesione są w interesie strony i winny być pokryte przez strony postępowania. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z art. 152 k.c., zgodnie z którym koszty postępowania rozgraniczeniowego właściciel ponoszą po połowie. Przepis ten stwarza taka możliwość, a nie obowiązek. Z kolei z treści art. 262 § 1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że koszty te nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą zdaje się więc, w ocenie skarżącej, obowiązek poniesienia kosztów przez organ administracji w granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W postępowaniu rozgraniczeniowy organ powołując uprawnionego geodetę wypełnia jedynie swój ustawowy obowiązek, a zatem okoliczność ta nie daje podstaw do przyjęcia, że koszty w postaci wynagrodzenia geodety winny być przeniesione na stronę. Skarżąca zaznaczyła, że konieczność rozgraniczenia wynikła z błędów organów administracji, które niewłaściwie zaewidencjonowały przebieg i powierzchnię działek podlegających rozgraniczeniu. Na skutek zaś rozgraniczenia nastąpiła konieczność zmiany powierzchni działek zapisanych w ewidencji gruntów, na które to wadliwe wpisy skarżąca nie miała wpływu. Nie może zatem ponosić kosztów postępowania, które zostało wywołane z winy organu. Potwierdzają to akta sprawy [...] Starostwa Powiatowego w L. o zmianę ujawnionej powierzchni działki [...] /1 w ewidencji, z których wynika, że jej działanie polega na naprawie błędów organów przy prowadzeniu uprzednich zmian na obszarze położenia działki, czego wynikiem była konieczność rozgraniczenia. W ocenie skarżącej nie ma też przepisu, z którego wynikałaby możliwość obciążenia strony kosztami postępowania. Uzasadniając wniosek o zwolnienie z poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skarżąca wskazała, że kwota [...]zł jest dla niej znaczna i jest w stanie jej ponieść. Jest schorowana i w podeszłym wieku. Uzyskiwane dochody wydatkuje na koszty niezbędnego i koniecznego utrzymania siebie tj. comiesięczne opłaty, wyżywienie i leki w związku z powyższym nie jest w stanie poczynić żadnych oszczędności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest kompetentny do zwolnienia jakichkolwiek stron z poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. zastępując właściwe organy administracji publicznej. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w praktyce oznacza, że sąd administracyjny dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada jedynie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli, a tym bardziej do wymuszania określonych czynności. Wyjątki przewiduje art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ), które umożliwiają sądowi uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa albo orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie nie mają one jednak zastosowania. Zauważyć natomiast należy, że zwolnienie strony w całości lub w części od ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania w razie niewątpliwej niemożności ich poniesienia umożliwia organowi art. 267 kpa. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...]. skarżąca domagała się zwolnienia z kosztów postępowania w postaci zaliczki w kwocie [...]złotych na poczet kosztów związanych z przeprowadzeniem przez geodetę czynności technicznych przy rozgraniczeniu. Wskazywała, że jest schorowana, w podeszłym wieku, uzyskiwane dochody przeznacza na comiesięczne opłaty, wyżywienie i leki. Organ w piśmie z dnia [...]. poinformował skarżącą o zasadach ponoszenia przesz strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz o możliwości wpłaty zaliczki w kwocie [...]złotych. Tego stanowiska skarżąca nie zakwestionowała w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta L. o ustaleniu kosztów, natomiast zamieściła w nim wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponowiony następnie w skardze. Nawet, jeśli przyjąć, że rozstrzygnięcie przez organ instancji wniosku o zwolnienia z zaliczki w omawianym trybie wymagało formy postanowienia, to zauważyć trzeba, że nie podlega ono odrębnemu zaskarżeniu. Oznacza to, że takie postanowienie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa) lub w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu kosztów (art. 264 § 2 kpa), czego jednak skarżąca nie uczyniła, ograniczając się do jego ponowienia. Zatem samo nierozpoznanie wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania w trybie powołanego przepisu w sytuacji braku podstaw do jego uwzględnienia i tak nie mogło wpłynąć na zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Trzeba bowiem wskazać, że skarżąca nie przedstawiła na poparcie swojego wniosku żadnych dowodów, ponadto ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika z wyboru stwarza właśnie wątpliwość co do niemożności poniesienia kosztów postępowania. Zgodzić natomiast należy się z Kolegium, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. (l OPS 5/06 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie wspomnianego przepisu może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem sądu okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Według sądu branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W ocenie sądu art. 152 kc stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Wbrew przekonaniu skarżącej powołana uchwała nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 kodeksu cywilnego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia ( I OSK 1833/14 i podane tam orzecznictwo, także prezentowane stanowisko odmienne opubl.w CBOSA ), skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zdaniem sądu, treść uchwały jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności, czy swobody organu, gdyż z art. 152 kc wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Powyższe stanowisko podziela sąd także w rozpoznawanej sprawie. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c ), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest zatem istnienie sporu co do przebiegu granicy. Zauważyć należy, że spór graniczny pojawia się już z momentem zakwestionowania istniejących czy to na gruncie, czy w dokumentacji geodezyjnej granic nieruchomości Ta natomiast okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Już we wniosku z [...]. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego sama skarżąca wskazywała na niejasności w przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości, co nie pozwala właścicielom na samodzielne ich ustalenie. Stwierdziła, że z powodu braku jakichkolwiek oznaczeń granicznych obecny przebieg granicy nie wzbudza zaufania i w konsekwencji doprowadził do sporu granicznego. Z kolei we wniosku T. S. A. K. ( współwłaścicieli działki nr [...] ) i U. K. ( właścicielki działki [...] oraz współwłaścicielki działki nr [...] ) z [...]. o rozgraniczenie podano, że skarżąca nie zgodziła się na przebieg granic wznowionych na podstawie materiałów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, natomiast część działek [...] i [...] znajduje się w jej posiadaniu. To właśnie okoliczności wskazywane przez skarżąca i pozostałych właścicieli sąsiadujących nieruchomości skłoniły Burmistrza do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczenia geodety do przeprowadzenia czynności technicznych. Z protokołu granicznego wynika niezbicie, że nawet w toku postępowania pełnomocnik skarżącej kwestionował przebieg granicy, utrzymując, że między elementami zagospodarowania terenu nie przebiega zgodnie przepisami prawa budowlanego, zbyt blisko budynku mieszkalnego. Ostatecznie, co wynika z opinii technicznej, geodeta ustalił przebieg granic na podstawie punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku parcelacji gruntów. Geodeta zaznaczył, że działki [...] i [...] powstały w wyniku podziału działek [...] w latach 1991 i 1997. Dokumentacja techniczna z rozgraniczenia została poddana kontroli przez Burmistrza w trybie art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U z 2015r. poz. 520 ze zmianami ), a następnie włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzją z [...]. organ dokonał rozgraniczenia nieruchomości. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie skarżąca w trybie art. 33 ust.3. ustawy o geodezji i kartografii zażądała przekazania sprawy sądowi, co daje podstawę do wniosku, że nadal uważa spór graniczny za nierozwiązany. Powołane okoliczności przeprowadzenia rozgraniczenia pozwalają na uznanie za całkowicie pozbawiony racji zarzut skarżącej obciążenia jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie powstały z jej winy, lecz z winy organów gminy, które w jej mniemaniu niewłaściwie zaewidencjonowały przebieg i powierzchnię działek podlegających rozgraniczeniu, co zmusiło ją niejako do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto wszczęła postępowanie przed Starostą L. o zmianę powierzchni działki [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016r. ( I OSK 1655/14 opubl. w CBOSA ) art. 262 § 1 kpa zawiera dwie równorzędne podstawy obciążenia strony kosztami postępowania. Okoliczność, że koszty postępowania nie wynikają z winy strony nie oznacza niemożności obciążenia nimi strony z tej przyczyny, że zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, przy czym chodzi o koszty, których poniesienie nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpatrywanej sprawie podstawa z art. 262 § 1 pkt 1 kpa nie znajdowała zastosowania w sprawie, albowiem organ nie obciążył skarżącego kosztami postępowania powstałymi z jego winy. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 262 § 1 kpa z tego powodu, że nie było podstaw do uznania winy skarżącego w zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego należało uznać za chybiony. Obciążenie skarżącej kosztami postępowania, podobnie jak i pozostałych właścicieli nieruchomości, którzy także złożyli wniosek o rozgraniczenie, nastąpiło na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa przy zastosowaniu art. 152 kodeksu cywilnego stosownie do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06, według której, jak już wskazano, wniesienie podania przez właściciela nieruchomości o rozgraniczenie nieruchomości dowodzi istnienia po jego stronie interesu prawnego polegającego na usunięciu stanu spornego lub stanu niepewności co do granic nieruchomości. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy zbędny był dowód w postaci akt postepowania Starostwa Powiatowego w L. o zmianę w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działki [...] /1. W pełni zatem uzasadnione było obciążenie skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego stosownie do posiadanych udziałów w rozgraniczanych nieruchomościach. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.