II SA/Lu 777/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu A. C. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2021 r. do [...] lipca 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. w pozostałej części oddala skargę. Wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. (data wpływu) A. C. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy H. o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem - I. C.. Decyzją z 1 marca 2021 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 3 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem na okres: od 24 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. w wysokości 508,65 zł i od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności I. C.. Jak wskazało Kolegium jest on osobą cierpiąca na wiele schorzeń i z tego powodu wymaga pomocy i pielęgnacji we wszystkich czynnościach życiowych przez całą dobę. Zdaniem Kolegium, nie pozostawia również wątpliwości, że stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżąca, której zakres uniemożliwia podjęcie jej zatrudnienia, co oznacza, że spełnia przesłankę istnienia związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaniem opieki nad mężem a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 24 lipca 2021 r., gdyż dopiero decyzją z 19 lipca 2021 r., doręczoną stronie 23 lipca 2021 r. zostało uchylone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem za lipiec 2021 r. stronie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jedynie za 8 dni. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności I. C. zostało wydane na okres do 31 października 2021 r., Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenie pielęgnacyjnego do tego momentu. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia do 23 lipca 2021 r.; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku; 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r poprzez pominięcia prawa skarżącej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń, a tym samym uznaniu braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmawiającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia do 23 lipca 2021 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano przedmiotowe świadczenie. Jak podkreślił, w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącej od miesiąca w którym złożyła wniosek. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu. Na przeszkodzie nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje wnioskodawcy prawo wyboru jednego ze świadczeń. Co więcej przepis ten dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Niewykluczone, że powodem przyjętego przez organ rozstrzygnięcia było mylne przekonanie o braku możliwości uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Działanie takie jest natomiast dopuszczalne o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Skarżąca zażądała natomiast by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu dopiero w związku z uchyleniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ustąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co pozwoliło na przyznanie wnioskowanego świadczenia od 23 lipca 2021 r. Ponadto Kolegium również wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno skarżącej jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn i jedynie w części. Mianowicie, w przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej dopiero od 24 lipca 2021 r., tj. od dnia następującego po dniu w którym doręczono skarżącej decyzję Wójta Gminy Hrubieszów o uchyleniu przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie powinno jej przysługiwać od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku (1 styczeń 2021 r.). W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest zasadne lecz jedynie w części dotyczącej nieprzyznania przedmiotowego świadczenia za okres od 15 do 23 lipca 2021 r. Tym samym błędnie wskazało Kolegium, że datą początkową przyznania świadczenia jest 24 lipca 2021 r. Mianowicie według przywołanego już art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odnosząc się bowiem do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Innymi słowy okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 28 września 2021 r., II SA/Ol 718/21). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy Hrubieszów decyzją z 19 lipca 2021 r. nr GOPS.4046.22.1.2020.mb, na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję z 12 stycznia 2021 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na męża I. C.. Jednakże co należy podkreślić, a co zupełnie umknęło uwadze Kolegium decyzja ta została uchylona od 15 lipca 2021 r., co wprost wynika z jej uzasadnienia. Bezpodstawnie zatem Kolegium przyjęło, że decyzja ta obowiązuje od daty jej doręczenia skarżącej, co miało miejsce 23 lipca 2021 r. Sytuacja taka miałaby miejsce jedynie w przypadku niewskazania daty, od której uchyla się decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy i dla oceny jej skutków procesowych należałoby kierować się przesłankami wynikającymi z art. 110 § 1 k.p.a. i uznać, że decyzja wiąże od chwili jej doręczenia. Z uwagi jednak na określenie daty uchylenia prawa do wcześniejszego świadczenia zasada przyjęta przez Kolegium nie miała zastosowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżącej już od 15 lipca 2021 r. nie przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i od tej daty przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Właściwym zatem było przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nie od 24 lipca 2021 r. lecz od 15 lipca 2021 r., co stanowiło podstawę uchylenia w tej części zaskarżonej decyzji. W kontekście natomiast podniesionych zarzutów, podkreślenia wymaga, a co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, że decyzja ta (uchylająca) wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna i prawomocna. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma już miejsca na formułowania ocen co do legalności tej decyzji, a tym samym, co do dopuszczalności bądź konieczności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z inną datą, w inny sposób lub z użyciem innej podstawy prawnej. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby nie tylko o naruszeniu art. 16 k.p.a., ale także art. 6 k.p.a. oraz godziłoby w zaufanie do organów państwa. Każda decyzja ostateczna zgodnie z omawianą zasadą podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Jednocześnie dodania wymaga, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Tym samym ani organ odwoławczy, ani Sąd nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczy natomiast innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymaga odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 12 stycznia 2021 r. w kształcie dotyczącym okresu sprzed dnia 15 lipca 2021 r. Dlatego słusznie Kolegium - co do zasady wskazało - że data od której mogło przyznać wnioskowane świadczenie, uzależniona była od rozstrzygnięcia podjętego przez inny organ, a ewentualnie skontrolowanie tej daty, czyli czuwanie aby strona nie poniosła negatywnych skutków obciążało ją samą (stronę), zwłaszcza, że działa przez zawodowego pełnomocnika. Skoro zatem, decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za okres od 1 stycznia 2021 r. do 14 lipca 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być data wyłączenia z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie dodania wymaga, że ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie jedynie w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia wszystkich przesłanek materialnoprawnych. Regulacja prawna art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma odniesienie do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest przede wszystkim od terminu przysługiwania dotychczasowego uprawnienia. W związku z powyższym, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca złożenia wniosku, w sytuacji gdy zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Dopiero zniesienie w formie prawnej tej przesłanki, umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w części dotyczącej okresu poprzedzającego uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego są niezasadne. Mając jednak na uwadze powyżej przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 24 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. w wysokości 508,56 zł miesięcznie jako wydaną z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - pkt I sentencji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II sentencji, wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w wysokości 1/2 przewidzianej tam stawki. Ustawodawca w art. 206 p.p.s.a. wskazał, że sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu całości kosztów postępowania w uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do takiego uzasadnionego przypadku należy do sądu rozpatrującego indywidualną sprawę. W tym przypadku Sąd orzekający stwierdza, że skarga została uwzględniona jedynie w nieznacznej części, a mianowicie dotyczącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 15 do 23 lipca 2021 r. Z tych powodów, Sąd uznał za odpowiednie przyznanie stronie zwrotu połowy kosztów zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przez radcę prawnego. Konsekwentnie w pozostałej części, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt II sentencji). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko Sądu.