II SA/Lu 784/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał K. K. (dalej także: "skarżąca" bądź "zobowiązana"), R. K. i T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach 7,58 x 5,13 m oraz wysokości od 2,74 do 3,50 m, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w [...]. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 644/14, oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję organu odwoławczego. Upomnieniem z dnia [...] września 2015 r. (doręczonym skutecznie w dniu [...] września 2015 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wezwał skarżącą do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki wynikającego z powołanych wyżej decyzji, informując przy tym, że jego niewykonanie w wyznaczonym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu [...] października 2015 r. organ wystawił w stosunku do skarżącej tytuł wykonawczy o numerze [...]. Tytuł ten doręczono zobowiązanej w dniu [...] października 2015 r. i tym samym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Wobec uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku określonego w powyższym tytule wykonawczym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że wysokość tej grzywny jest ściśle określona przepisem art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej także: "u.p.e.a.") i stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wymierzenia skarżącej grzywny w celu przymuszenia do wykonania opisanego na wstępie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie ostateczne skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, 10, 11, 77, 80, 81, 86, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), naruszenie zasad wynikających z tych przepisów, w tym m.in. wskutek nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron i niewyjaśnienia, czy faktycznie doszło do uchylenia się przez skarżącą od wykonania nałożonego nakazu rozbiórki oraz wskutek niezapewnienia jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem strony postanowienia organów obu instancji naruszają również art. 119 u.p.e.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy wymierzenie grzywny w celu przymuszenia było niecelowe, co wynika też z tego, że skarżąca nie była wyłącznie sama zobowiązana do rozbiórki opisanego budynku. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku – spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z jego treścią, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest określony w decyzji organu pierwszej instancji obowiązek o charakterze niepieniężnym – rozbiórki opisanego na wstępie budynku, nałożony na skarżącą oraz na pozostałych spadkobierców inwestora tego obiektu. Zasadność nałożenia tego obowiązku nie podlega jednak badaniu w niniejszej sprawie, co wynika przede wszystkim z istoty administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz z tego, że Sąd prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na decyzję ostateczną organu odwoławczego w tej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jakkolwiek skarżąca zarzuca organom egzekucyjnym obu instancji nienależyte ustalenie braku wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki budynku, to nie przedstawiła ona jakichkolwiek dowodów potwierdzających wykonanie przez nią tego obowiązku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że po doręczeniu skarżącej w dniu [...] września 2015 r. upomnienia zawierającego wezwanie strony do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki oraz po doręczeniu jej – w dniu [...] października 2015 r. – tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w dniu [...] lutego 2016 r., w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdził brak wykonania omawianego obowiązku, co potwierdza notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ (k. 6-12 akt administracyjnych pierwszej instancji). W tych okolicznościach twierdzenia skarżącej co do nieustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie uznać należy za niezasadne. Podkreślenia również wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej, organ egzekucyjny miał prawo wymierzyć jej grzywnę w celu przymuszenia, w sytuacji gdy adresatami nakazu rozbiórki opisanego budynku gospodarczego był także inne osoby. Oczywiste jest bowiem, że skoro skarżąca jest zobowiązaną – w rozumieniu przepis art. 1a pkt 20 u.p.e.a., a więc osobą fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając jako wierzyciel, a następnie jako organ egzekucyjny, obowiązany był podjąć działania zmierzające do przymusowego wyegzekwowania od skarżącej wykonania tego obowiązku. Przepis art. 119 u.p.e.a. nie pozwala na uznanie, jak tego domaga się w istocie skarżąca, że wymierzenie zobowiązanemu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji wielości zobowiązanych, możliwe jest tylko łącznie względem wszystkich zobowiązanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. To oznacza, że każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku. Z tego względu rozłożenie ciężaru kosztów wykonania nałożonego obowiązku jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu – sprawą cywilną, nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 591/14, LEX nr 2083581 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1014/14, LEX nr 1999999). Wskazać zatem trzeba, że brak wykonania przez skarżącą obowiązku zasadnie skutkował doręczeniem jej pisemnego upomnienia, a następnie – wobec dalszego uchylania się od jego wykonania – wszczęciem postępowania egzekucyjnego, poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego, który – w ocenie Sądu – w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie, w tym określenie potencjalnych środków egzekucyjnych przewidzianych dla egzekwowanych obowiązków w postaci – w pierwszej kolejności – grzywny w celu przymuszenia, a następnie – wykonania zastępczego. Tytuł ten zawiera ponadto pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do środka wskazanego w tytule wykonawczym jako pierwszy z potencjalnych środków egzekucyjnych, tj. do grzywny w celu przymuszenia, podnieść należy, że z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku, jej wysokość nie wynika z uznania organu egzekucyjnego, lecz determinowana jest wprost przepisem prawa. W myśl bowiem art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia – co do zasady – może być stosowana kilkakrotnie w kwotach nieprzekraczających 10 000 zł (w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – 50 000 zł). Wyjątek od tej zasady dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co do których grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Ponadto, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, również wysokość grzywny ustalana jest na innych zasadach, albowiem zgodnie z § 5 cytowanego artykułu, stanowi ona wówczas iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wysokość wymierzonej grzywny została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, grzywna w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny mniej uciążliwy dla zobowiązanego, winna byś stosowana przed wykonaniem zastępczym. Ten ostatni środek egzekucyjny (drugi z potencjalnych środków przewidzianych w doręczonym skarżącej tytule wykonawczym) może być bowiem zastosowany jedynie wyjątkowo, a mianowicie wówczas, gdy grzywna w celu przymuszenia – z oczywistych względów, które w niniejszej sprawie nie zachodziły – nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 367/16, LEX nr 2105307; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 765/15, LEX nr 2104683; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 393/14, LEX nr 1542254). Wyjaśnić przy tym należy, że skutkiem wykonania zastępczego jest wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, tzn. obowiązku uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Przypuszczenie, że zobowiązany nie będzie w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, nie uzasadnia jednak odstąpienia od zastosowania tego środka egzekucyjnego (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 484). Wskazać również trzeba, jak wyraźnie wynika z art. 125 § 1 u.p.e.a., że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zatem wykonania przez skarżącą nakazu rozbiórki opisanego na wstępie budynku, obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie umorzenie nałożonej na skarżącą grzywny. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia innych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.