II SA/Lu 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. znak: [...] nr [...]/17 z dnia [...] maja 2018 r. Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. Wójt Gminy K. po rozpoznaniu wniosku [...] Sp.z o.o z dnia [...] października 2017r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości M.. Organ wyjaśnił, że realizacja zamierzenia jest uzasadniona koniecznością przyłączenia nowego odbiorcy o dużym zapotrzebowaniu na paliwo gazowe dla celów grzewczych oraz technologicznych, co wiąże się z koniecznością budowy nowego odcinka sieci gazowej o większej średnicy. Według decyzji sieć będzie układana pod powierzchnią gruntu na głębokości 1.2 m - 1,5 m, z włączeniem jej do już istniejącej sieci gazowej na działce nr [...]. Inwestycja obejmuje teren pasa drogowego drogi powiatowej (dz. nr [...]), drogi gminnej (dz. nr [...]) oraz działki osób fizycznych (tereny zielone, nieutwardzone, w przypadku działki [...] i [...] - utwardzone żwirem) i działkę gminną nr [...] (teren zielony, nieutwardzony). Organ zaznaczył, że z uwagi na głębokość usytuowania sieci inwestycja nie zmienia sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej oraz terenów użytkowanych rolniczo bez zabudowy. Budowa jest zgodna z przeznaczeniem i aktualnym stanem zagospodarowania terenu, co wykazała sporządzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ stwierdził, że inwestycja położona jest poza obszarami chronionymi i obszarami objętymi ochrona konserwatorską. Nie wywołuje negatywnych skutków dla środowiska przyrodniczego, oraz nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2016r. poz. 71 ). Jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Po rozpoznaniu odwołania B. K. oraz J. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Także organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r.. poz. 121 z późn. zm.), dotyczy bowiem budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Trafnie także Inwestycję zakwalifikowano do obiektów infrastruktury technicznej, zgodnie z § 2 pkt 1 lit. h rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1073 z późn. zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 54 tej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wszystkie te warunki zostały spełnione, ponadto decyzja uzyskała przewidziane przepisami prawa uzgodnienia. Kolegium podzieliło wnioski płynące z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślono, że planowana inwestycja położona jest częściowo na użytkach określonych jako drogi, a częściowo na gruntach rolnych, należących w przeważającej większości do osób fizycznych, ale zielonych, nieutwardzonych (poza działkami [...] i [...] - stanowiących teren utwardzony, żwir). Planowa inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową i przebiega w pasie działek, w którym zasadniczo znajdują się już inne urządzenia przesyłowe (załącznik graficzny do decyzji). Co więcej, z uwagi na sposób usytuowania planowanej sieci (1,2 - 1,5 m pod powierzchnią gruntu) oraz obostrzenia nałożone na inwestora w związku z ochroną i kształtowaniem fałdu przestrzennego (pkt 2.1. decyzji), dotychczasowe, rolnicze przeznaczenie gruntów nie zostanie zakłócone. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to. że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Zaznaczono również, że decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego kończy jedynie wstępny etap procesu budowlanego i stanowi przesłankę roszczenia o pozyskanie gruntu niezbędnego dla realizacji zaplanowanej inwestycji celu publicznego, kwestie zaś ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, czy wynagrodzenia za korzystanie z zajętego pasa gruntu mogą być rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej, choćby przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego I) naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy t.j.: naruszenie art. 50 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne, nieudowodnione ustalenie, że należało utrzymać w mocy decyzję, podczas, gdy zostało błędnie przyjęte, że analiza obecnego stanu zagospodarowania terenu wskazała, iż przeznaczony pod projektowaną inwestycję teren może zostać zagospodarowany zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym, a projektowana inwestycja zgodna jest z przeznaczeniem i aktualnym stanem zagospodarowania terenu orazII. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędną, wybiórczą i tendencyjną jego ocenę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. 2. błędną, wybiórczą i tendencyjną jego ocenę, w szczególności przyjętej za podstawę decyzji charakterystykę inwestycji, analizę co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, 3. naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób ogólny i lakoniczny, bez szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich okoliczności będących przedmiotem sprawy, co jest niezgodne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz zasadą przekonywania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor wydaje się być w pozycji dominującej, władczej nad zwykłym obywatelem. W ocenie skarżącego organy administracji kierowały się przy wydawaniu decyzji uznaniowością, nie uwzględniając w ogóle jego interesu. Organ administracji nie może wydawać decyzji szablonowo, bez konieczności dokładnej analizy terenu i interesów właścicieli działek. Nie wykazano, aby budowa przedmiotowej sieci była właściwa, konieczna i uzasadniona. Skarżący przekonywał, że przeznaczony pod projektowaną inwestycję teren nie może zostać zagospodarowany zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym, ponieważ inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem i aktualnym stanem zagospodarowania terenu. Jego zdaniem niesłuszne jest uznanie jej jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie przeprowadzono prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ( określając zastane funkcje i cechy), o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że na jego działce istnieje już gazociąg, linia elektryczna, wodociąg, które wyczerpują znamiona inwestycji celu publicznego i w pełni zaspokajają potrzeby mieszkańców. Planowana inwestycja jest wyłącznie dla potrzeb jednej firmy, która nie chce ponosić kosztów związanych z odszkodowaniem i ograniczeniem praw własności innych działek, a ogranicza możliwości zabudowy, które są planowane. Ponadto przedmiotowa decyzja jest próbą ominięcia negocjacji związanych z ustalaniem odszkodowania. Wskazał, że zasadnym byłoby umieszczenie gazociągu po stronie przeciwnej (byłej [...]) od strony kolei w pasie drogowym. Zauważył ponadto, że inwestycja znacznie zaniży wartość użytkową działki, wystąpią znaczne ograniczenia w użytkowaniu, które mają wpływ na jej wartość sprzedażną. Jako właściciel działki będzie pokrzywdzony przez inwestora. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jakkolwiek w skardze podniesiono szereg zarzutów, dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego, najdalej idący sprowadza się do podważenia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego akceptującego planowane zamierzenie jako inwestycję celu publicznego, a tym samym do wykluczenia możliwości jej lokalizacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ). Wbrew przekonaniu organu odwoławczego tak sformułowane zastrzeżenie ma jednak swoje uzasadnione podstawy. Z art. 2 pkt 5 powołanej ustawy wynika, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Biorąc pod uwagę treść tych przepisów w orzecznictwie zwraca się uwagę, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, druga zaś jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek normatywnych może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, aby można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2017r. II OSK 237/17 i 8 grudnia 2015r. II OSK 907/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Bez wątpienia budowa gazociągu stanowi cel publiczny, o czym wprost stanowi art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Warto zaznaczyć, że znaczenie zaopatrzenia w gaz podkreśla także art. 7 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaliczając go do zakresu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca jako zadania własnego gminy. Takiej pewności nie ma jednak przy ocenie, jakie znaczenie ma budowa nowego gazociągu. Wydaje się oczywiste, że posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). W sprawie nie jest kwestionowane, że na obszarze na którym planowana jest inwestycja w tym na działce skarżącego znajduje się już sieć gazowa, służąca zaopatrzeniu w gaz okolicznych mieszkańców. Potwierdza to również kopia mapy numerycznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jasno natomiast wynika, że planowana inwestycja dotyczy przyłączenia jednego nowego odbiorcy o dużym zapotrzebowaniu na paliwo gazowe, co wiąże się z wybudowaniem nowego odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia o większej średnicy 90 cm. W piśmie z 5 kwietnia 2018r. inwestor zaprzeczył, aby chodziło o przebudowę istniejącej już sieci gazowej. Bez żadnych wątpliwości tak określony zakres inwestycji uzasadnia obawy skarżącego co do jej prywatnego charakteru. Prawdą jest, że w orzecznictwie wywiedziono także i taki pogląd, zgodnie z którym inwestycją o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja o cechach interesu prywatnego (grupowego) służąca węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio mająca znaczenie dla całej gminy. W wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. ( II OSK 672/11 opubl. w CBOSA ) pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny odniósł do rozbudowy zakładu produkcyjnego będącego największym pracodawcą na terenie gminy. Pogląd ten należy podzielić, jest jednak jasne, że nie ma on jednak charakteru ogólnej reguły, a każdorazowa ocena znaczenia inwestycji powinna uwzględniać okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów pozwalających na przekonanie, że planowana inwestycja ma służyć lokalnej społeczności. Nie zawiera ich również sporządzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizacje inwestycji, której treść w części przepisano do decyzji. W zasadzie koncentruje się ona na przesłankach wymienionych w art. 54 powołanej ustawy. Nie wiadomo zatem na jakich przesłankach organy uznały inwestycję jako odpowiadającą definicji inwestycji celu publicznego o jakiej mowa w art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co trafnie uwagę zwrócił skarżący. Uwzględnienie powyższych uwag będzie niezbędne przy ponownej ocenie wniosku inwestora. Z powyższych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit.a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K..