II SA/Lu 79/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2025 r. znak: [...] stwierdzające nieważność części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. oddala skargę. Zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 grudnia 2025 r., znak: [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 października 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 2, § 20, § 21 i § 22. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie ww. uchwała, w zakwestionowanej części, została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 oraz art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). polegającym na uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnej od projektu zmiany planu miejscowego udostępnionego do uzgodnienia/opinii oraz do konsultacji społecznych w zakresie zmian tekstowych wprowadzonych do obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Opisując przebieg procedury planistycznej, zakończonej wydaniem zakwestionowanej uchwały, organ nadzoru wskazał, że procedura została zainicjowana uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Zgodnie z treścią uchwały, zakres terytorialny zmiany planu miał obejmować obszar działki nr ew. [...], obręb B. Centrum, wskazanych na załączniku graficznym nr 1 do uchwały (§ 1 ust. 1). Przedmiotem zmian miało być ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich sposobów zabudowy i zagospodarowania, odnoszących się do granic opracowania (ust. 2). W uchwale intencyjnej wskazano również, że "przedmiotem zmiany planu będzie ponadto dostosowanie treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., w zakresie warunków zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów, do aktualnych wymogów prawnych oraz potrzeb społeczno–gospodarczych" (ust. 4). Z uzasadnienia do uchwały intencyjnej wynika, że zmiana planu w zakresie działki nr [...], odbywa się na wniosek Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr [...] w B., który wystąpił do Burmistrza z prośbą o umożliwienie realizacji planowanych inwestycji. Nie wskazano przy tym żadnych okoliczności wskazujących na konieczność zmiany obowiązującego planu zagospodarowania w innych niż wskazana działka, obszarach. Na etapie zbierania wniosków do zmiany planu nie wpłynęły żadne wnioski od mieszkańców G. B.. Burmistrz sporządził projekt zmiany planu, w którym granice opracowania objęły wyłącznie działkę nr [...]. Również ustalenia części tekstowej zmiany planu dotyczyły wyłącznie terenu 1MN-UZ. Kolejno, projekt zmiany planu, wyłącznie w granicach działki nr [...], został poddany opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy wskazane w ustawie. Następnie projekt zmiany planu poddany został konsultacjom społecznym, które odbyły się od 8 września 2025 r. do 7 października 2025 r. Do konsultacji został przedstawiony projekt, którego ustalenia dotyczyły wyłącznie działki nr [...]. W toku prowadzonych konsultacji do projektu planu zostały złożone trzy uwagi, których treść nie odnosiła się do terenu objętego granicami zmiany planu, a dotyczyła wprowadzenia zakazu realizacji usług funeralnych w tym krematoryjnych na innych terenach objętych planem zagospodarowania G. B.. Uwagi te zostały przez Burmistrza uwzględnione. W wyniku uwzględnienia uwag, dodane zostały zmiany tekstowe do obowiązujących planów miejscowych (§ 20 – wprowadzający zmiany do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2011 r.; § 21 – zmiany do planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 27 listopada 2019 r.; § 22 – zmiany do planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 1 lutego 2023 r.). Wprowadzone zmiany tekstowe do obowiązujących planów miejscowych zakazują realizacji usług funeralnych, a w jednym przypadku, dopuszczając usługi funeralne, wyłączono możliwość realizacji działalności kremacyjnej. W granicach aktualnych planów miejscowych, których dotyczy zmiana tekstowa aktualnie znajdują się obszary o przeznaczeniu pod usługi oznaczone symbolem U, z dopuszczonym szerokim katalogiem usług. W wyniku wprowadzonej zmiany jednoznacznie wykluczono usługi funeralne lub też działalność kremacyjną. W ocenie organu nadzoru Burmistrz, uwzględniając uwagi złożone w toku konsultacji społecznych, które nie dotyczyły obszaru objętego granicami opracowania projektu zmiany planu naruszyła przepisy art. 1 ust. 2 pkt 11 (zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym) i pkt 12 (zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych) oraz art. 17 u.p.z.p. Konstruując projekt planu i wyznaczając jego granice organ planistyczny określił planowany zakres zmian. Zatem w odniesieniu do tak przygotowanego projektu wypowiadać się mogły zarówno organy uzgadniające i opiniujące jak również zainteresowani mieszkańcy B.. Tymczasem złożone w toku konsultacji uwagi nie dotyczyły projektu udostępnionego mieszkańcom, nie powinny zatem zostać przez Burmistrza uwzględnione. Podejmując decyzję o uwzględnieniu uwag, których treść nie dotyczyła zakresu projektu planu, a które w sposób znaczący ograniczają katalog usług możliwych do zrealizowania na podstawie dotychczas obowiązujących ustaleń planu miejscowego Burmistrz pominęła adresatów planu miejscowego, którzy prowadzą, bądź zamierzają prowadzić działalność usługową na terenach pod taką działalność przeznaczonych. Właściciele nieruchomości, dla których obowiązują plany miejscowe zmieniane kwestionowaną uchwałą, nie mieli możliwości zapoznania się ze zmianami, jakich w projekcie postanowił dokonać organ planistyczny i zajęcia w tej sprawie stanowiska. Ponadto, osoby składające uwagi i wnoszące o wprowadzenie zakazu realizacji na wskazanych terenach usługowych usług funeralnych w żaden sposób nie uzasadniły swojego stanowiska. Rozpatrując uwagi Burmistrz nie wskazała również, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierowała się wprowadzając opisany zakaz. Konkludując organ nadzoru stwierdził, że organy Gminy w sposób istotny naruszyły zarówno tryb sporządzania planu miejscowego, jak również zasady udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze G. B. zarzuciła naruszenie: (1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p., poprzez ich rozszerzającą, nieuprawnioną wykładnię, prowadzącą do nadmiernego ograniczenia władztwa planistycznego gminy; (3) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., przez ingerencję organu nadzoru w sferę samodzielności gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej; (4) zasady proporcjonalności nadzoru wynikającej z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej jako u.s.g.), poprzez zastosowanie najsurowszego środka nadzorczego mimo braku istotnego wpływu kwestionowanych zmian na treść uchwały planistycznej jako całości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł od jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zakwestionował zgodność z prawem § 3 ust. 1 pkt 2, § 20, § 21 i § 22 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 października 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Zarówno sama treść rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienie są w pełni prawidłowe. Rację ma organ nadzoru wskazując, że prawodawca lokalny dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, rozumianego jako określona ustawowo (art. 17 u.p.z.p.) sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyroki NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Uzupełniając argumentację Wojewody należy podkreślić, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego jest wynikiem błędu o charakterze "pierwotnym", tkwiącego w uchwale intencyjnej, której podjęcie jest pierwszym etapem procedury planistycznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle ust. 2 przywołanego przepisu, integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu miejscowego. Załącznik graficzny do uchwały intencyjnej odgrywa kluczową rolę, wyznaczając zakres zamierzeń planistycznych prawodawcy miejscowego. Zmiana tych zamierzeń – rozszerzenie zakresu terytorialnego, którego mają dotyczyć zmiany, wymaga zmiany uchwały intencyjnej. Co więcej, jakkolwiek w planowaniu przestrzennym, w przypadku aktów planistycznych obejmujących dwie części: tekstową i graficzną, obowiązuje zasada spójności zapisów, to w przypadku uchwały intencyjnej, z uwagi na charakter tej uchwały (fakt, że nie jest ona jeszcze wyrazem bezpośredniego władztwa planistycznego, bo o przeznaczeniu poszczególnych terenów decyduje dopiero plan), jak również z uwagi na treść art. 14 ust. 2 u.p.z.p., przyjmuje się, że decydujące znaczenie ma załącznik graficzny, jako obligatoryjny element wyznaczający granice obszaru objętego zamiarami planistycznymi. O ile zatem zmiana zakresu zamierzeń planistycznych wymaga zmiany załącznika graficznego i powtórzenia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie, o tyle zapisy w części tekstowej nie determinują wprost zakresu prac planistycznych. Z tego względu zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części opisowej uchwały o przystąpienie do opracowania tego planu, a dokładne ustalenie tego obszaru na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nieistotne naruszenie prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 września 2008 r., II SA/Bk 441/08; wyrok WSA w Lublinie z 13 lutego 2020 r., II SA/Lu 689/19). W rozpoznawanej sprawie załącznik graficzny do uchwały intencyjnej (uchwały nr [...] z dnia 26 marca 2025 r.) wskazywał w sposób jednoznaczny, że zakres terytorialny zmiany planu miał obejmować obszar działki nr [...], obręb B. Centrum. Z treścią załącznika pozostawało spójne brzmienie § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz uzasadnienia uchwały (wyjaśniającej z czyjej inicjatywy doszło do podjęcia prac nad zmianą planu). Spójność burzyła treść § 1 ust. 4 uchwały intencyjnej, wskazująca, że "przedmiotem zmiany planu będzie ponadto dostosowanie treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., w zakresie warunków zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów, do aktualnych wymogów prawnych oraz potrzeb społeczno-gospodarczych" (ust. 4). Tak określony przedmiot zamierzeń planistycznych był sprzeczny z treścią wiążącego prawodawcę miejscowego załącznika graficznego, sugerował bowiem, że zmiany mogą również zostać wprowadzone na innych obszarach, aniżeli wskazano w załączniku graficznym. Taki sposób procedowania zmian w planie jest wadliwy, czego dowodzi rozpoznawana sprawa. Rolą załącznika graficznego jest wyznaczenie granic terytorialnych zamierzeń planistycznych gminy, to zaś ma kluczowe znaczenie w perspektywie prawidłowej partycypacji społecznej w procedurze planistycznej oraz jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p.). Nie są to zasady abstrakcyjne, ale stanowiące kluczowe źródło gwarancji ochrony interesów prawnych podmiotów władających nieruchomościami na obszarze objętym zmianą planu. Jedynie znając granice zamierzeń planistycznych gminy, podmioty te mogą dowiedzieć się o planowanych zmianach w zakresie zagospodarowania przestrzennego należących do nich nieruchomości i podjąć skuteczne działania w tym zakresie. W przeciwnym razie – jak dowodzi tego rozpoznawana sprawa – dopiero po uchwaleniu planu w ostatecznej wersji podmioty te dowiadują się o zmianach wpływających na możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości, w tym na możliwość prowadzenia na nich działalności gospodarczej. Ponadto, tylko przy prawidłowym i spójnym wyznaczeniu granic zamierzeń planistycznych gminy, organy opiniujące i uzgadniające projekt planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.) są w stanie prawidłowo wykonywać swoje kompetencje – należycie ocenić skutki projektowanych zmian w perspektywie powierzonych im zadań. W sytuacji, kiedy organom opiniującym i uzgadniającym przedstawiono zupełnie inny projekt, nie zawierający wprowadzonych na ostatnim etapie zmian, o bardzo daleko idących skutkach (wyłączenie możliwości prowadzenia działalności usługowej określonego rodzaju na terenach przeznaczonych pod usługi), wykraczających całkowicie poza granice zamierzeń planistycznych określonych w uchwale intencyjnej i pierwotnym projekcie, trudno mówić o tym, że organy opiniujące i uzgadniające miały możliwość prawidłowego wykonania swoich zadań w toku procedury planistycznej, która doprowadziła do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Popełnione przez prawodawcę lokalnego błędy, w pełni zasadnie wytknięte przez organ nadzoru, są w rozpoznawanej sprawie konsekwencją powyższego, "pierwotnego" błędu w uchwale intencyjnej, która w części tekstowej otworzyła możliwość wprowadzania zmian na obszarach innych niż wynikające z wiążącej prawodawcę miejscowego (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.) części graficznej. Rację ma zatem Wojewoda, wytykając organom gminy wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej, zmian w projekcie planu, co do których nie mogły się wypowiedzieć ani organy opiniujące i uzgadniające (przedstawiono im pierwotny projekt, nie obejmujący zmian wykraczających poza zakres określony w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej), ani zainteresowani mieszkańcy B., w szczególności ci, których zmiany dotknęły w najszerszym zakresie – właściciele nieruchomości a także prowadzący albo zamierzający prowadzić działalność usługową na terenach przeznaczonych w planach pod usługi. Jest to ewidentne naruszenie podstawowych zasad uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – partycypacji społecznej oraz jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p.). Rację ma też Wojewoda wskazując, że nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla zmian, daleko ingerujących w wolność działalności gospodarczej, poprzez wyłączenie dopuszczalności prowadzenia określonej działalności usługowej na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod usługi. Argumenty i zarzuty podniesione w skardze nie są zatem zasadne. Uchybienia wytknięte przez Wojewodę miały charakter istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 października 2025 r. we wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym części (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nietrafne są również zarzuty o nieproporcjonalnym ograniczeniu władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania gminnych aktów planowania przestrzennego, ale jest realizowane w granicach określonych przez ustawodawcę. Te granice to przepisy regulujące tryb i zasady uchwalania planów miejscowych. Przepisy te nie mogą być traktowane jedynie jako formalistyczne reguły, gwarantują one realizację w procesie planistycznym kluczowych wartości, wyrażonych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz stanowią gwarancję ochrony podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym postanowieniami danego aktu planistycznego, albo posiadających interes prawny wyrażający się w tym, że akt planistyczny oddziałuje na ich prawa i obowiązki (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Naruszenie kluczowych zasad koniecznych do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym, takich jak partycypacja społeczna i jawność i przejrzystość procedur planistycznych, przyjęcie w toku wadliwie przeprowadzonej procedury planistycznej rozwiązań istotnie ingerujących w sferę wolności działalności gospodarczej na terenach przeznaczonych pod działalność usługową, musiało się spotkać z reakcją organu nadzoru, którego rolą jest ochrona wartości legalizmu przez weryfikację zgodności z prawem aktów organów gminy (art. 85 u.s.g.). Reakcja organu nadzoru w postaci zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była w pełni adekwatna do skali i skutków popełnionych przez organy gminy naruszeń prawa. Na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sąd odmówił przeprowadzenia dowodów uzupełniających, o które wnioskował pełnomocnik Gminy, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Trzeba przypomnieć, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadnej z tych przesłanek nie spełniał wniosek dowodowy pełnomocnika organu – nagrania sesji rady gminy nie są dowodem z dokumentów, a okoliczności podjęcia innej uchwały (z 1 lutego 2023 r.) nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym zakwestionowano zupełnie inną uchwałę (z 29 października 2025 r.), z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że Rada Miejska próbowała w ten sposób (wadliwy proceduralnie z innych przyczyn) naprawić swoje ewentualne wcześniejsze błędy, nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Mając na względzie powyższe, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.