II SA/Lu 791/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] G. Sz. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. L. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjecie interwencji w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego, w którym zamieszkuje podnosząc, iż w jego lokalu zapadła się podłoga, co powoduje zagrożenia życia i zdrowia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wyżej wskazane pismo przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. wskazując, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 października 2003 r. Prawo spółdzielcze, a nie przepisy Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. B. podniósł, że organ niezgodnie z prawem skierował jego wniosek do Spółdzielni Mieszkaniowej. Dodatkowo podniósł, iż wokół przedmiotowego budynku zniszczeniu uległa nowo wykonana opaska odwadniająca, co ma wpływ również na lego lokal. Zagrożenie dla życia i zdrowia powodują także uszkodzone ciągi piesze prowadzące do budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że przekazanie podania według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie między organami administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest natomiast organem administracji publicznej, stąd też dokonane przez organ pierwszej instancji przekazanie podania było niedopuszczalne. Jednakże w ocenie organu odwoławczego mimo wskazanej wadliwości, postępowanie podlegało umorzeniu z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia przez organ w ramach przepisów Prawa budowlanego działań. W szczególności zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Nadto brak ujawnienia podczas oględzin nieprawidłowości w stanie konstrukcji obiektu, grożących bezpieczeństwu jego użytkowania powoduje, iż brak było podstaw do podejmowania działań w ramach kompetencji jakie posiada organ nadzoru budowlanego. Roszczenia wobec spółdzielni mieszkaniowej reguluje statut spółdzielni oraz ustawa Prawo spółdzielcze. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wskazał, iż na podstawie zaskarżonego postanowienia można uznać, że od dwóch lat nikt nie miał prawa zajmować się przedmiotową sprawą co doprowadziło go do poniesienia strat finansowych. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydane zostały z naruszeniem prawa. Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciem organ odwoławczy - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji przekazujące wniosek L. B. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł.i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazując, po pierwsze, iż wniosek strony przekazać można wyłącznie organowi administracji publicznej, którym nie jest spółdzielnia mieszkaniowa, a po wtóre podnosząc brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego, co uzasadnia umorzenie postępowania. O ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego co do tego, że przekazanie podania strony na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie między organami administracji publicznej, a spółdzielnia mieszkaniowa bezspornie takim organem nie jest, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały dostateczne przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przy czym jak się podnosi w orzecznictwie przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Innymi słowy umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. tj. jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 528/08 niepubl.). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01 niepubl.). Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda jednak wówczas gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania strony. W takiej sytuacji mamy do czynienia co najwyżej z bezzasadnością żądania, nie zaś z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji jest niezgodnym z prawem uchylaniem się przez organ od merytorycznej oceny istoty sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 105 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podnieść należy, iż żądanie skarżącego dotyczyło przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego oględzin lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. O. i podjęcia odpowiednich działań. Jak bowiem wskazywał skarżący w lokalu tym uległa uszkodzeniu podłoga poprzez jej zapadnięcie. Wskazywał także na uszkodzenie opaski odwadniającej wokół budynku. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż skarżący domagał się zastosowania przepisów działu 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Przepis art. 61 Prawa budowlanego ustanawia bowiem obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stosownie natomiast do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Mając na uwadze brzmienie przywołanych przepisów prawa zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż artykuły 61 i 66 Prawa budowlanego generalnie (co do zasady) odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Jednakże należy podnieść przyjęty powszechnie w orzecznictwie pogląd, iż reguła ta nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 261/07). Nie można bowiem zapominać, iż większość elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego znajduje się wewnątrz poszczególnych lokali budynku wielorodzinnego, takich jak ściany nośne, stropy. Rozumienie tego przepisu w sposób odmienny, wskazany przez organ odwoławczy niweczyłoby w zasadzie możliwość zastosowania tych przepisów w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, co jest nie do przyjęcia. Poza tym wskazaną argumentację wzmacnia treść art. 61 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskazując wprost, że jeżeli lokal lub budynek wymaga remontu obciążającego spółdzielnię lub przebudowy, spółdzielnia może żądać od osób korzystających z tego lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. A zatem okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego dotyczą lokalu skarżącego nie przesądza o braku kompetencji organu nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ww. przepisy Prawa budowlanego. Jedynie samo ewentualne postępowanie w przedmiocie udostępnienia lokalu należy do sfery stosunków cywilnoprawnych pozostających poza właściwością organów administracji publicznej. Ponadto należy mieć na uwadze, iż ideą przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest kontrolowanie prawidłowości stanu obiektów, a organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania strony. Organ ma wręcz obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach jego kompetencji. W tych okolicznościach w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Co prawda organ pierwszej instancji podjął kroki zmierzające do ustalenia stanu technicznego budynku, jednakże jak wskazano powyżej ustalenia te nie dawały podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. W sytuacji stwierdzenia braku dostatecznych podstaw organ powinien odmówić wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego odpowiedniego nakazu. Jednakże okoliczność ta winna być przez organ jednoznacznie dowiedziona. Organ powinien odnieść się do wszystkich podnoszonych przez stronę kwestii poprzez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jednoznacznie odpowiedzieć czy wskazane uszkodzenia budynku mają wpływ na prawidłowy stan techniczny budynku jako całości. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchylenie się od tego obowiązku i wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne stanowi naruszenie prawa, gdyż zamyka stronie drogę do konkretyzacji jej praw i merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co w rezultacie umożliwi ocenę, czy przedmiotowy budynek jest w odpowiednim stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia.