II SA/Lu 793/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wnioskowanego na M. A. O. w wysokości [...] zł miesięcznie – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. , działając z upoważnienia Wójta Gminy C., przyznał M. O. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna M. S. O. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] października 2010 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 roku (data wpływu: [...] czerwca 2015 r.), sprecyzowanym na wezwanie organu I instancji w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., M. O. zwrócił się do organu I instancji o zmianę w trybie art. 155 i art. 163 k.p.a. wszystkich decyzji wydanych w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, począwszy od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., w części dotyczącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, poprzez przyznanie tego dodatku także na drugie z bliźniąt. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2014 roku, sygn. akt I OPS 15/13, w której zajęto stanowisko, iż w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego przez okres 36 miesięcy na każde z tych dzieci. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na M. A. O. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ podniósł, że przedłożone przez stronę dokumenty wskazywały na wnioskowanie przedmiotowego świadczenia na M. S. O., zaś przywołana uchwała została podjęta po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a prawo nie może działać wstecz. W konsekwencji organ I instancji uznał, że objęta wnioskiem strony decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zmiany. M. O. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 8 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9, art. 10 ust. 2, art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w łącznej wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie wypłaty omawianego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu nie było w orzecznictwie wykładane jednolicie, a wątpliwości usunęła dopiero wspomniana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. jest jednak instytucją szczególną godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanek do zastosowania tego trybu, czyli interesu społecznego i słusznego interesu strony, musi być oczywiste. Podstawy do zmiany decyzji nie daje zmiana judykatury sądów administracyjnych, tym bardziej, że przedmiotowa uchwała zapadła już po podjęciu decyzji o przyznaniu świadczenia. Kolegium zaznaczyło również, ze objęta wnioskiem decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została już zrealizowana (dodatek został wypłacony za okres do [...] października 2012 r.), co wyklucza jej zmianę w trybie art.155 k.p.a. Zmiana taka wychodziłaby ponadto poza przedmiot orzekania wynikający z pierwotnego orzeczenia. Skoro bowiem pierwotna decyzja nie dotyczyła prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego związanego z osobą M. O. (np. nie odmawiała jego przyznania) to nie można dokonywać jej zmiany poprzez przyznanie dodatku na M. O.. Kolejną istotną – w ocenie Kolegium – okolicznością wyłączającą możliwość zmiany spornej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. jest jej charakter. Decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest bowiem tzw. decyzją związaną, a zatem organ, wydając taką decyzję, nie działa w oparciu o uznanie administracyjne. Przepis art. 155 k.p.a. ma natomiast zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony (organ powołał się w tym względzie na wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK [...]). M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, skutkiem czego strona poniosła szkodę, b) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa (naruszenie zasady praworządności), c) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa oraz świadomość prawną obywateli, d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w łącznej wysokości [...] zł. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r., a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wnioskowanego na M. A. O. w wysokości [...] zł miesięcznie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący po raz kolejny podniósł, że opiekę sprawował nad każdym z dzieci, zatem dodatek powinien przysługiwać na każde z nich. Podkreślił ponadto, że stanowisko, według którego art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, nie jest jednolite, na dowód czego przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II SA/Kr 1999/14). W ocenie skarżącego organ nie był też związany przedstawioną we wniosku podstawą prawną żądania, zatem jeśli posiadał wiedzę o urodzeniu dwojga dzieci podczas jednego porodu, powinien był stosownie do tej okoliczności przyznać dwa dodatki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jego istota sprowadza się zatem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie – tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest przy tym jednolicie rozstrzygana kwestia, czy zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w stosunku do decyzji uznaniowych, czy też również wobec decyzji związanych, którą jest decyzja o przyznaniu świadczeń rodzinnych. W wyroku NSA z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK [...] – dostępny w CBOSA) stwierdzono, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem. Wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 kpa mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. także wyrok NSA z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt II OSK [...] - dostępny w CBOSA oraz artykuł P. G. – Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy [...]). Dominuje jednak pogląd wykluczający możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej związanej (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją H. K. – Molczyk, W. 2015, str. 1031 i nast. wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcja M. Wierzbowskiego i A. W., Wydanie 2, C.H.BECK 2013, str. 906). Niezależnie od powyższych rozbieżności odnośnie możliwości stosowania trybu z art. 155 k.p.a., skarga w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona przede wszystkim z uwagi na to, że decyzja, której zmiany domaga się skarżący, została zrealizowana, a więc "skonsumowana" (przyznane na jej mocy świadczenie zostało w całości wypłacone). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uchylenia/zmiany decyzji administracyjnej jest natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która w świetle zmienionego stanu faktycznego stała się niecelowa. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje więc jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej czy zmieniającej (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny w CBOSA). Nie można więc uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu zastrzeżonego w decyzji nastąpiło jej wygaśnięcie, gdyż wówczas nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Zawarte w art. 155 k.p.a. sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi kształtować sytuację strony jeszcze w dacie dokonywania jej zmiany. Skoro bowiem celem unormowania zawartego w art. 155 k.p.a. jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany nadal określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna. Uregulowanie zawarte w tym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony, polegającego na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Dlatego też przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Wspomniane powyżej wymogi wynikają z założenia, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 134/14 oraz z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05 - dostępne w CBOSA). Zatem skoro decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., objęta wnioskiem skarżącego o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. obejmowała okres do [...] października 2012 r., oczywiste jest, że wobec upływu tego okresu i zrealizowania decyzji nie mogła ona zostać zmieniona, co trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy ponadto zauważyć, że wnosząc o zmianę powyższej decyzji skarżący swojego wniosku nie poparł argumentacją odwołującą się do przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a., tj. do wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą decyzji, lecz wniosek o jej zmianę argumentował w istocie jedynie tym, że decyzja ta opiera się na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa (na dowód czego przywoływał treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSP 15/13). Argumenty te nie mogły natomiast uzasadniać wnioskowanej zmiany. Jak słusznie bowiem stwierdziło Kolegium odwołując się do orzecznictwa tutejszego sądu (wyrok z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 720/11) badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Oznacza to, że zmiana judykatury sądów administracyjnych odnośnie wykładni regulacji ustawowej, podstawy takiej nie stanowi, tym bardziej w sytuacji, kiedy zmiana taka wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej już po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Należy ponadto zgodzić się z organem odwoławczym, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. nie mogła zostać zmieniona także z innego powodu. Przedmiotem postępowania w trybie art.155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od nowa, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prawna możliwość zastosowania omawianego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie można zatem w tym trybie doprowadzić do zawarcia w decyzji nowych elementów nie będących wcześniej przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. obejmował żądanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko na jedno dziecko tj. syna M., to nieodpuszczalne jest przyznanie takiego dodatku również na córkę M. decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.