II SA/Lu 793/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. M., J. B., K. J., P. T., R. O., S. P., S. R., Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2868/LI/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz P. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VII. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VIII. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IX. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Z. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 23 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. T., S. M., Z. C., K. J., J. B., G. R., S. P., R. T., R. O., S. R. i A. C. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent) z 2 listopada 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zespołu budynków usługowo - mieszkalnych dla mieszkalnictwa wielorodzinnego w granicach nieruchomości złożonej z dz. nr [...] i nr [...] (obręb: 14 – K., arkusz: 8) położonej w L. przy ul. K., 82, pas drogowy: ul. K. (dz. nr [...] - droga gminna). W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie są stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Organ wskazał, że stroną w postępowaniu jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", której powyższe osoby są członkami. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli S. M., S. R., Z. C., K. J., J. B., S. P., R. O. i P. T. (dalej także jako: skarżący). Skarżący zakwestionowali postanowienie Kolegium z 23 czerwca 2023 r., wywodząc, że są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym akcie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten obliguje sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy przy uwzględnieniu wszelkich zaistniałych naruszeń prawa – nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą we wniesionej skardze. W dniu 19 kwietnia 2023 r. (prezentata – k. 4 akt admin. II inst.) skarżący wnieśli odwołanie od decyzji z 2 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Na podstawie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skargę do sądu można wnieść jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.). Jeżeli decyzji nie można zaskarżyć do sądu, staje się ona prawomocna (art. 16 § 3 k.p.a.). Na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania przez stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania dla strony, której doręczono decyzję, biegnie od chwili doręczenia korespondencji. Jeżeli w postępowaniu bierze udział kilka stron, jak w niniejszym, decyzja kończąca takie postępowanie staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania dla strony, która brała w nim udział i której jako ostatniej doręczono decyzję. Decyzja staje się ostateczna również w przypadku, gdy organ pominął stronę lub strony postępowania i nie doręczył tym podmiotom decyzji. Strona, która została pominięta w zakończonym decyzją organu I instancji postępowaniu może wnieść odwołanie jedynie w tzw. terminie otwartym - czyli przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Takiej stronie nie można przywrócić terminu na wniesienie odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że jedynie strona, której doręczono decyzję może złożyć taki wniosek, gdyż tylko ona mogła terminowi uchybić. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Osoba pominięta przy doręczaniu decyzji może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wykazując, że jest stroną postępowania, a bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym postępowaniu będzie możliwe zweryfikowanie, czy podanie pochodzi od strony postępowania. Z powyższych przepisów wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Służy ona realizacji podstawowej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa zaufania do państwa. Adresaci takiej decyzji mają prawo oczekiwać, że kwestia w niej rozstrzygnięta nie będzie ponownie rozważana. Z tych względów rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości. Należy także wskazać, że jeżeli podmiot wniesie pismo, z którego wynika wola zakwestionowania decyzji organu I instancji i żądanie umożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu, a akt ten ma walor ostateczności, należy rozważyć, czy stanowi ono podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania dla któregokolwiek z podmiotów, któremu doręczono decyzję (por. m. in. wyroki NSA: z 23 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 3355/19, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1670/19, z 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09, z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., sygn. II SA/Rz 1640/22, wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2539/22 – i cytowane w nich orzecznictwo). W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Prezydent uznał za strony postępowania inwestora – spółkę, reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których inwestycja dotyczy: H. D., R. D., Gminę L., E. G. M., Spółdzielnię Mieszkaniową "G.", Szkołę Podstawową nr [...] im. H., B. J. U., W. Z., D. Z. Wyżej wymienionym osobom Prezydent doręczył decyzję z 2 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w następujących terminach: spółka odebrała decyzję 2 listopada 2022 r. (k. 209 akt admin. I inst.), B. J. U. i E. G. M. – 7 listopada 2022 r. (k. 226, k. 220 akt admin. I inst.), Szkoła Podstawowa nr [...] im. H., H. D. i R. D. – 8 listopada 2022 r. (k. 224, k. 216, k. 217 akt admin. I inst.), Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." – 9 listopada 2022 r. (k. 222 akt admin. I inst.). Najpóźniej decyzję odebrała W. Z. i D. Z. (k. 228-229, k. 230-231 akt admin. I inst.). Doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., należy zatem wskazać, że czternastodniowy termin na odebranie przesyłki, liczony od dnia pierwszego awizowania przesyłki tj. od 7 listopada 2022 r., upłynął wraz z końcem 21 listopada 2022 r. Od tego terminu biegł czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Najpóźniej odwołanie mogło zatem zostać wniesione 5 grudnia 2022 r., a decyzja stała się ostateczna z upływem tego dnia. Jeżeli w tym czasie nie wniesiono odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a zakwestionowanie zawartych w niej ustaleń poza trybami nadzwyczajnymi stało się niedopuszczalne. Na decyzji w formie pieczęci odnotowano stwierdzenie ostateczności decyzji od dnia 7 grudnia 2022 r. (k. 205 akt admin. I inst.). Skarżący wnieśli odwołanie w dniu 19 kwietnia 2023 r. W świetle powyższych rozważań zasadne stało się ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżący w niniejszej sprawie nie zostali uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy – Sąd w tym postępowaniu nie dokonuje oceny czy było to działanie prawidłowe – z tego względu decyzja nie została im doręczona. Z akt sprawy wynika, że decyzja stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron biorących udział w postępowaniu nie wniosła w terminie odwołania. Wątpliwości wzbudza charakter pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "G." z 2 marca 2023 r. (k. 1 akt admin. II inst.) – z którego treści nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy stanowi odwołanie – jednakże Sąd dostrzega, że pismo to wpłynęło do organu po upływie czternastu dni od chwili doręczenia spółdzielni decyzji. Skarżący wnieśli odwołanie 19 kwietnia 2023 r., zatem w dacie, w której – w świetle zgromadzonej dokumentacji – decyzja była już ostateczna. Kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania wadliwie nie została rozważona przez Kolegium w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, co wymaga ustalenia w kontekście upływu terminu do wniesienia odwołania przez podmioty, którym decyzja organu pierwszej instancji była doręczana, w szczególności Spółdzielni Mieszkaniowej "G.". W tym miejscu Sąd podkreśla, że ustalenie, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, jest warunkiem uznania dokonanej czynności za prawnie skuteczną. Dopiero w dalszej kolejności możliwe jest badanie dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przemawia za tym zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy prowadzenie postępowania w zakresie ustalenia, czy skarżący są stronami postępowania było nieracjonalne, skoro jest prawdopodobne, że niezależnie od tej okoliczności pochodzące od nich odwołanie nie może zostać rozpoznane, jako wniesione z uchybieniem terminu. Organ ponownie rozpoznając sprawę ustali czy decyzja, od której wniesiono odwołanie ma charakter decyzji ostatecznej. Tym samym zweryfikuje, kiedy upłynął termin na wniesienie odwołania przez stronę, której najpóźniej doręczono decyzję – jest to jednocześnie data zamykająca możliwość wniesienia odwołania przez podmiot, któremu nie doręczono decyzji. W konsekwencji organ stwierdzi, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna, a skarżący nie wnieśli odwołania w tzw. terminie otwartym, to nie mogą jej skutecznie zakwestionować w trybie odwoławczym i konieczne stanie się stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W takiej sytuacji obowiązkiem organu będzie zweryfikowanie, czy pismo pochodzące od skarżących powinno zostać potraktowane, jako wniosek o wznowienie postępowania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zostało uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.