VII SA/Wa 2539/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi C sp. z o.o. z siedzibą w W na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 listopada 2022 r. nr 485/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., Nr 485/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania P. sp. j. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 169/AB/2022 z dnia 8 września 2022 r., znak: UD-XVI- WAB-AAB.6740.61.2022.KKO zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, zlokalizowanego przy ul. [...] w W., na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Nr 169/AB/2022 z dnia 8 września 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, zlokalizowanego przy ul. [...] w W., na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Pozwolenie zostało wydane na rzecz spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Powyższa decyzja została prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania uwzględnionym przez organ I instancji. Pismem z dnia 20 października 2022 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) P. sp. j. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno- techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda wskazał, że odwołująca się spółka nie została uznana za stronę w postępowaniu I instancji. Podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji Nr 169/AB/2022 z dnia 8 września 2022 r. stronie postępowania nastąpiło 20 września 2022 r. Zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania do Wojewody Mazowieckiego przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji, upłynął zatem z dniem 4 października 2022 r. Pismo stanowiące odwołanie P. sp. j. zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 20 października 2022 r. (w uzasadnieniu postanowienia wskazano omyłkowo 20 września 2022 r.), a więc z uchybieniem powyższego terminu. Niewątpliwie rozpatrzenie takiego odwołania jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Kwestia natomiast, czy odwołującej się spółce powinien przysługiwać status strony, z uwagi na posiadanie przez nią interesu prawnego, nie może być przedmiotem badania w trybie odwoławczym. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może zaś przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosowny wniosek w tej sprawie został złożony przez pełnomocnika spółki do Wojewody Mazowieckiego i przekazany przez tutejszy organ zgodnie z właściwością do Prezydenta m. st. Warszawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania spółki. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka C. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o nakazanie organowi uzupełnienia postanowienia o rozstrzygnięcie czy wnoszący odwołanie może być uznany za stronę postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 20 października 2022 r. P. Sp. j. wniosła odwołanie od ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 169/AB/2022. Wojewoda Mazowiecki wydał zaskarżone postanowienie, słusznie wskazując, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Odwołująca się spółka nie była stroną postępowania na żadnym jego etapie. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, jeżeli stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa to stroną jest Wspólnota reprezentowana przez zarząd (zarządcę). Członkowie wspólnoty nie są stronami postępowania. I tak sprawa była prowadzona przez organ I instancji (np. wyrok NSA II OSK 419/10). Wydając zaskarżone postanowienie organ nie zbadał kwestii i nie rozstrzygnął czy odwołującej się spółce służy status strony w niniejszej sprawie. Jest to naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił dokładnego stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na zarzut skargi, organ wskazał, iż do kwestii przysługiwania odwołującej się spółce statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując, iż na obecnym etapie nie podlega ona badaniu. Zwrócono uwagę, że ewentualne przysługiwanie odwołującej się tego statusu może być badane w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o którego wszczęcie pełnomocnik P. wystąpił odrębnym pismem. A zatem zobowiązywanie tutejszego organu przez Sąd do uzupełnienia postanowienia w powyższym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sytuacji, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten przed przeprowadzeniem postępowania odwoławczego dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli organ ustali, że odwołanie jest niedopuszczalne, ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W tej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 169/AB/2022 z dnia 8 września 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, zlokalizowanego przy ul. [...] w W., na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wniosła spółka P. sp. j. z siedzibą w W., która nie była stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Rację ma Wojewoda Mazowiecki, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy bowiem wyłącznie tych osób, które brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja wydana w tym postępowaniu została doręczona (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., I OSK 3151/12). Upływ terminu do wniesienia odwołania dla wszystkich stron postępowania przed organem I instancji oznacza, że decyzja staje się ostateczna i wniesienie od niej odwołania przez inny podmiot jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, podmiot, który w postępowaniu w pierwszej instancji nie brał udziału, nie ma prawa do wniesienia odwołania, gdyż decyzja jest już wówczas ostateczna. Przysługuje mu natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w tym też trybie może poszukiwać ochrony własnego interesu prawnego. Z ustaleń organu wynika, że ostatnie doręczenie decyzji Nr 169/AB/2022 z dnia 8 września 2022 r. stronie postępowania (Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W.) nastąpiło 20 września 2022 r. Strona ta zrzekła się prawa do wniesienia odwołania w piśmie z dnia 8 września 2022 r., tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia (art. 127a § 1 k.p.a.). Oświadczenie takie należało więc uznać za prawnie bezskuteczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 260/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda słusznie uznał, że termin na wniesienie przez ostatnią ze stron (wskazaną Wspólnotę) odwołania upłynął w dniu 4 października 2022 r. Zatem również termin do wniesienia odwołania przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji, upłynął z dniem 4 października 2022 r. Pismo stanowiące odwołanie P. sp. j. zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 20 października 2022 r, a więc z uchybieniem powyższego terminu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że rozpatrzenie takiego odwołania jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki zasadnie również wskazał, że w tej sytuacji procesowej nie miał obowiązku badania czy odwołującej się spółce przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. Odwołanie spółki zostało bowiem uznane pod względem formalnym za niedopuszczalne, zatem organ odwoławczy nie mógł dokonywać merytorycznej oceny interesu prawnego podmiotu odwołującego się w tym postępowaniu. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może zaś przesłankę do wznowienia postępowania i w tym postępowaniu organ dokonuje oceny czy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Jak wskazał Wojewoda, wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony przez pełnomocnika spółki do Wojewody Mazowieckiego i przekazany przez organ zgodnie z właściwością do rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zatem zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu oceny prawnej co do interesu prawnego odwołującej się spółki w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest nieuzasadniony. Wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę w sposób oczywisty niemającą do tego legitymacji prawnej, lecz kwestia ta może być ewentualnie oceniana przez organ w przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie stała się jeszcze ostateczna. Natomiast w tej sprawie odwołanie wniesiono od decyzji ostatecznej, co powodowało konieczność stwierdzenia jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych. Organ nie mógł więc dokonywać oceny czy odwołującej się spółce przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż kwestia ta nie miała znaczenia prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych nie narusza prawa i nie wymaga uzupełnienia. Organ prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, z jakich powodów nie dokonywał oceny legitymacji procesowej strony odwołującej się, wskazując, że kwestia ta będzie przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.