II SA/Lu 795/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (spr.), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. znak [...] Decyzją z dnia 26 [...] 2008r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz.1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 25 [...] 2008r., znak: [...] nakazującą J. G. rozbiórkę garażu metalowego zrealizowanego samowolnie na działce nr 107/8 przy ul. W. 22a w Z. W trakcie oględzin w dniu 28 września 2007r. ustalono, że garaż o wymiarach 6,14 x 3,03 m, znajdujący się w odległości 18,15 m od granicy z działką T. i E. K., został wybudowany w 1988 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy obu instancji ustaliły jednocześnie, że w dacie budowy działka nr 107/8 położona była w terenie nie przeznaczonym w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamościa pod realizację garaży metalowych, przy czym organ I instancji wskazał na plan zatwierdzony zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977r., zaś organ odwoławczy powołał się na plan zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zamościu z dnia 16 listopada 1983r. nr XVIII/92/83 (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego Nr 9, poz.37 z dnia 20 grudnia 1983r.), który przeznaczał ten teren pod usługi (symbol X.35.UI). Wobec wybudowania garażu na terenie nie przeznaczonym na realizację tego rodzaju obiektu organy zobligowane były do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie art. 37 ust. 1pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosił, że przedmiotowy garaż nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994r., ponieważ nie jest związany trwale z gruntem, a w konsekwencji nie podlega rozbiórce. Jego zdaniem, organ powinien był z urzędu powołać biegłego z zakresu budownictwa, który określiłby "charakter, strukturę i sposób wzniesienia garaży". Skarżący zarzucił ponadto, że postępowanie dotyczy 15 garaży znajdujących się na przedmiotowej działce, dlatego organ powinien objąć je jedną decyzją, co obniżyłoby koszty procesowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które sąd administracyjny bierze pod uwagę z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Bezspornym jest, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1988r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. Z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że do skutków samowoli budowlanej zrealizowanej przed tym dniem zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 . Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.(pkt 2). W orzecznictwie przez dłuższy czas dominował pogląd, że przepis art. 37 ust. 1 dotyczy zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, a nie planu obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006r., II OSK 119/06; wyrok WSA z dnia 8 marca 2005r., IV SA 5058/03). W ostatnim czasie zaczynają jednak przeważać orzeczenia przeciwne: Naczelny Sąd Administracyjny obecnie stoi na stanowisko, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2007r., II OSK 1454/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r., II OSK 1893/2006; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07). W powołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wg przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (o czym decydują przepisy budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd wskazał również, że powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko. Zdaniem Sądu, określona w pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006r., Nr XLV/499/06. (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego Nr 160, poz. 2611) W świetle art. 7 i 77 § 1 kpa organ zobowiązany był więc objąć analizą obecny plan, ustalając, jakie przeznaczenie przewiduje on dla terenu, na którym położona jest działka nr 106/11, na której znajduje się przedmiotowy garaż, a ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do treści art. 107 kpa – jej integralną część. Oparcie natomiast rozstrzygnięcia o przepisy planu miejscowego obowiązującego w okresie budowy i nieodniesienie się do postanowień aktualnego planu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponadto zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał inny, niż ten organ plan miejscowy, jako obowiązujący w dacie budowy tj. plan z 1983r., a nie z 1977r., a rozbieżności tej nie uzasadnił. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa i nie może pozostawać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, dlatego obie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż przedmiotowy garaż nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale zwiany z gruntem i dlatego nie podlega rozbiórce, stwierdzić należy, że nie jest on trafny. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, a nawet posiadanie ścian; wystarczy, że jest to konstrukcja przestrzenna, posiadająca element konieczny - pokrycie dachowe, które w jakikolwiek sposób łączy się z gruntem. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2000r., II SA/Łd 1203/97, a także wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2003r., IV SA 2977/01) Taki obiekt budowlany nie stanowi budynku, lecz budowlę, na której budowę już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974r. wymagane było pozwolenie na budowę. Przedmiotowego garażu nie można jednocześnie uznać za obiekt budowlany podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle obowiązującego w dacie jego budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (t.j. Dz.U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego; przedmiotowy garaż nie podlegał więc zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.