II SA/Lu 797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. S.-S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. Ł. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału na zimę – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] r. (data wpływu do organu - [...] r.) J. R. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ł. o przyznanie m.in. zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na zimę. Uzasadniając swoją prośbę wnioskodawca wskazał, że jego rodzina jest w trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ł., działając z upoważnienia Wójta Gminy S. Ł., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu opału na zimę. J. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej niezgodność z przepisami prawa. Odwołujący podkreślił, że domagał się przyznania pomocy na zakup opału, a nie tylko na częściowe pokrycie tego wydatku. W jego ocenie przedmiotowa pomoc powinna mu zastać przyznana, bowiem w listopadzie (2015 r.) dochód jego rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego, a sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna rodziny jest trudna. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie m.in. realności potrzeby zakupu opału, wymagają uzupełnienia w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. W związku z tym Kolegium w piśmie z dnia [...] r. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie, powiadamiając o tym skarżącego. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego, że w dniu [...] r. przeprowadzi oględziny jego domu i posesji. Pismo to doręczył skarżącemu w dniu [...] r. Podczas oględzin J. R. odmówił okazania miejsc, w których składuje opał, piętra domu, a także udzielenia informacji dotyczących spadku po wujach G. i J., ponieważ - jak oświadczył do protokołu - rezygnuje z ubiegania się o wnioskowaną formę pomocy, tj. o zasiłek na opał na zimę. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło powołaną na wstępie decyzję (zaskarżoną w niniejszej sprawie), którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszym rzędzie stwierdziło, że protokół z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin odpowiada wymogom z art. 68 k.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim zapisane. Podkreśliło ponadto, że J. R. złożył również odrębne pisemne oświadczenie o rezygnacji z wnioskowanej pomocy oraz wniósł "o zaniechanie rozpatrzenia sprawy i niezbieranie materiału dowodowego". Organ odwoławczy uznał, że J. R., zarówno do ww. protokołu, jak i we wskazanym wyżej, odręcznie sporządzonym tego samego dnia oświadczeniu, wyraźnie zakomunikował, że rezygnuje z ubiegania się o wnioskowaną formę pomocy na zakup opału na zimę. Zdaniem organu taka wypowiedź skarżącego jest równoznaczna z cofnięciem wniosku o przyznanie zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na zimę, zawartego w podaniu z dnia [...] r. Cofnięcie przez J. R. przedmiotowego wniosku oznacza natomiast, że przestał istnieć przedmiot sprawy zawisłej przed właściwym w sprawie organem, czyli Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ł.. Taki stan rzeczy – w ocenie organu odwoławczego – oznacza z kolei powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, której zajście nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną J. R. zarzucił, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ odwoławczy pozostawał bezczynny. Podniósł ponadto, iż do tej pory nie spotkał się z sytuacją, w której organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania, w którym konieczne było dokonanie oględzin całego domu i całej posesji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. aplikant adwokacki upoważniony do reprezentowania skarżącego przez jego pełnomocnika - adwokat K. S.-S. (ustanowioną z urzędu) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia wynikało z braku świadomości co do tego, że spowoduje to umorzenie postepowania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku J. R. z dnia [...] r., w którym zwrócił się on do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ł. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu opału na zimę. Wniosek ten spotkał się z decyzją odmowną organu pierwszej instancji z dnia [...] r., od której to decyzji skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Analiza akt sprawy potwierdza wyjaśnienia organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozpatrując odwołanie organ ten – w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. – zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ramach zleconych czynności organ pierwszej instancji w dniu [...] r. przystąpił do przeprowadzenia oględzin domu oraz posesji J. R.. Z czynności tej sporządzony został protokół, podpisany następnie przez pracownika socjalnego oraz wnioskodawcę (k. 103-105, II tom akt adm.). W protokole tym zawarte zostało jednoznaczne oświadczenie skarżącego, iż rezygnuje on "z wcześniej wnioskowanej formy pomocy, tj. opału na zimę". W tym samym dniu skarżący złożył na urzędowym formularzu (przeznaczonym dla oświadczeń składanych na podstawie art. 75 § 2 k.p.a.) dodatkowe pisemne oświadczenie, w którym wyraźnie potwierdził, iż rezygnuje "z wcześniej wnioskowanej formy pomocy", a także wskazał, iż domaga się "zaniechania rozpatrywania tej sprawy z powodu zbyt długiego czasu oczekiwania (...)" oraz prosi o "nie zbieranie materiału dowodowego w tej sprawie" (k. 102, II tom akt adm.). W świetle powyższych oświadczeń przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że J. R. w istocie cofnął swój wniosek z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, było w pełni uzasadnione. Podkreślić należy, że przyjęta przez Kolegium interpretacja woli skarżącego nie została przez niego zakwestionowana w treści skargi na decyzję tego organu, bowiem zarzuty skargi ograniczają się w istocie do kwestii nazbyt długiego – zdaniem skarżącego – prowadzenia postępowania odwoławczego, podważając przy tym zasadność zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia w niniejszej sprawie oględzin. Co więcej, okoliczność, iż skarżący rzeczywiście w toku oględzin z dnia [...] r. cofnął swój wniosek została potwierdzona przez jego pełnomocnika na rozprawie sądowej w dniu [...] r. Pełnomocnik strony dodatkowo wyjaśnił wówczas jedynie, że cofnięcie przedmiotowego wniosku wynikało z braku świadomości po stronie skarżącego, iż spowoduje to umorzenie postępowania. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu o czym stanowi art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Co prawda przepisy tej ustawy dopuszczają możliwość przyznania pomocy z urzędu, jednakże przyjmuje się, że takie działanie odnosi się do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia wymogi do uzyskania innego świadczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem decyzja organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy oparta była na ocenie jego sytuacji życiowej, dokonanej w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego, nie zaś na stwierdzeniu, jakoby skarżący nie spełniał wymogów formalnych (ustawowych) warunkujących otrzymanie tego rodzaju świadczenia. Całe dotychczasowe postępowanie prowadzone natomiast było wyłącznie z inicjatywy skarżącego. O ile prawo w określonych sytuacjach uprawnia stronę do inicjowania wszczęcia postępowania, dopuszczalne jest także cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika zaś, że mogą być one odwoływane, co obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku. Jeżeli odwołalność jest konsekwencją fakultatywności czynności procesowych, to uprawnienie do odwołania można wyprowadzić wprost z tych konkretnych przepisów, które zezwalają na dokonanie poszczególnych czynności. Oczywiście odwoływanie czynności procesowych ma także swoje granice czasowe. Nie budzi jednak wątpliwości, że każdorazowo może zostać dokonane do czasu ostatecznego rozpatrzenia żądania. Rozbieżności w orzecznictwie rodzi jedynie kwestia skutków procesowych cofnięcia przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej. Jakkolwiek panuje zgoda, że w takiej sytuacji uprawnione będzie umorzenie postępowania, to jednak nie ma zgodności co do trybu, w jakim to powinno nastąpić. Pierwsza koncepcja odsyła w tym przypadku do art. 105 § 2 k.p.a., a więc umorzenia fakultatywnego warunkowanego brakiem sprzeciwu pozostałych stron i niesprzecznością z interesem społecznym. Drugi pogląd – przyjęty przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie – odwołuje się natomiast do art. 105 § 1 k.p.a. wskazując, że cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, tak więc postępowanie należy umorzyć bezwarunkowo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przywołanych wyżej poglądów orzeczniczych, akceptując tym samym podstawę prawną zastosowaną w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu słuszne jest bowiem twierdzenie, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, LEX nr 1264790; z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10, LEX nr 1132074; z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10, LEX nr 1068393). Tak więc przyjąć należy, że odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Ubocznie wypada jednak podkreślić, że nawet gdyby organ odwoławczy orzekł w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w sposób zgodny z pierwszą z przywołanych wyżej koncepcji, tj. na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (uznając, że zachodzi jedynie przesłanka umorzenia fakultatywnego), i tak nie stanowiłoby to naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skoro treść rozstrzygnięcia i tak sprowadzałaby się do umorzenia przedmiotowego postępowania. Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący był uprawniony do cofnięcia w toku postępowanie – również na etapie odwoławczym, tj. przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy – swojego wniosku z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku celowego. Skoro zaś z uprawnienia tego – jak wynika z akt sprawy – bezspornie skorzystał, to niezależnie od przyczyn cofnięcia wniosku, czy też jego świadomości co do prawnych konsekwencji takiej czynności, organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak tylko – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – uchylić merytoryczną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Tym samym zaskarżoną decyzją uznać należy za prawidłową. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że na ocenę legalności decyzji nie może mieć wpływu długość poprzedzającego jej podjęcie postępowania. Nawet bowiem w razie wydania decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a., wada tego rodzaju pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 161/08, LEX nr 489260). Dlatego też zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby ewentualnie odnieść skutek jedynie w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji. Ubocznie wypada wyjasnić, że skarżący składał do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jednak skarga ta – jako przedwczesna, tj. wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji – została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/16. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).