II SA/Lu 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. B., T. B., K. S., E. K., M. R. i J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. B., T. B., K. S., E. K., M. R. i J.J. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... odmówiło na podstawie art. 61 a ust. 1 kpa wszczęcia - na wniosek W. B., T. B., K. S., E. K., M. R. i J. J., reprezentowanych przez radcę prawną E. R. - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ....w części dotyczącej działki nr ... o pow.1787 m2 położonej w ... przy ul. D. obręb D.. Kwestionowaną decyzją z dnia .... Prezydent Miasta .. po rozpatrzeniu wniosku A. w .... zatwierdził podział nieruchomości położonej ... przy ulicy D. , oznaczonej jako działka nr ewid. ... o pow. 36, 0234 ha na trzy działki o nr ... (pow. 0,2725 ha), nr ... (pow. 4, 0136 ha) i nr ... (pow.31,7373 ha). Jak wynika z akt sprawy, działka nr ewid. ... została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta ..z dnia ... Właścicielami tej działki byli Z. B. i J. B., a wnioskodawcy są ich spadkobiercami. Działka ta następnie, jak wskazano, została podzielona kwestionowaną decyzją z dnia ...., w wyniku czego powstała m.in. działka nr ewid. ... Z kolei ta działka uległa podziałowi m.in. na działkę nr ... o pow. 31.2587 ha (decyzja z dnia ...), a ta uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr .. (decyzja z dnia ...), ujawniona aktualnie w księdze wieczystej. Z wykazu zmian gruntowych zaewidencjonowanych w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (MODGiK) ... z dnia 27 sierpnia 1998r. nr .. sporządzonego w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim o uzgodnienie treści księgi wieczystej (sygn. akt I C 600/95), zakończonym ugodą sądową z dnia .... wynika, że działka nr ... o pow. 1787 m2 weszła w skład działki nr ...(k. 23 akt admin.), a z mapy opracowanej na potrzeby zwrotu nieruchomości również zaewidencjonowanej w MODGiK ... pod nr ... (wskazanej w decyzji Wojewody ... z dnia ...., k. 26 akt admin.) wynika, że działka nr .. w związku z wieloma podziałami działki nr ... wchodzi obecnie w skład działki nr ... Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia ...., w wyniku której powstała działka nr .. (w skład której – jak wskazano – weszła następnie działka nr ..) wnioskodawcy podnosili, że została ona wydana w oparciu o decyzję wywłaszczeniową oraz decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego .. z dnia .... o przekazaniu w odpłatny zarząd A. gruntu o pow. 52.4809 m2, położonego w ...przy ul. F. (k.29 akt admin.), które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego odpowiednio - decyzją Wojewody ...z dnia ... i decyzją Wojewody ... z dnia ...(w zakresie działki nr ...). W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej skarżący chcą obecnie wystąpić o wydanie działki nr ... dlatego domagają się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Ich zdaniem, skoro zarówno decyzja wywłaszczeniowa, jak i decyzja o przekazaniu w trwały zarząd A. nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr ... zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to również wydana w związku z nimi decyzja podziałowa, jako decyzja zależna, powinna zostać wyeliminowana z obrotu, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji zawsze wywołuje skutki wstecz (ex tunc). Rozpatrując wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... stwierdziło, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Kolegium skoro stronami postępowania o podział nieruchomości są jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, jako podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o podział zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 518), zwanej dalej "u.g.n.", to również tylko te osoby posiadają przymiot strony w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji podziałowej. Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję z dnia ... była wyłącznie A. jako wieczysty użytkownik działki nr .., a w wyniku podziału to ona stała się właścicielem wydzielonych działek, w tym działki nr ... co potwierdza również wpis w księdze wieczystej nr Kw ... Wnioskodawcy nie posiadali i nie posiadają natomiast żadnych praw do tej nieruchomości. Od postanowienia tego wnioskodawcy złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej podnieśli, że skoro stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej, która wywołała skutki wstecz, to oni jako następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości byli uprawnieni do żądania jej podziału, a obecnie są uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o podziale. Wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest konieczne w celu odzyskania przez nich faktycznego władztwa nad tą nieruchomością. Decyzja podziałowa stanowiła bowiem podstawę do wpisania w księdze wieczystej jako właściciela U. (dawniej A.), pomimo iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej właścicielami są wnioskodawcy. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia ..... wnioskodawcy również podnosili, że z powodu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej A. nigdy nie posiadała przymiotu strony postępowania podziałowego, a zatem decyzja ta uwzględniająca jej wniosek została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali ponadto, że A. nie była uprawniona do żądania podziału nieruchomości również z powodu stwierdzenia przez Wojewodę ... w dniu ...nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego ... z dnia ... o przekazaniu w odpłatny zarząd A. gruntu o pow. 52.4809 m2, położonego w L. przy ul. F. Podnieśli, że wprawdzie zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym prawo użytkowania wieczystego nabyła ona z mocy prawa, ale było to konsekwencją decyzji o oddaniu jej nieruchomości w trwały zarząd. Skoro więc stwierdzono nieważność tej decyzji (w zakresie dotyczącym działki nr ...) ze skutkiem wstecz, to nigdy nie powstało prawo użytkowania wieczystego tej działki na rzecz A. Poza tym w świetle powołanego przepisu prawo użytkowania wieczystego uczelnia mogła nabyć wyłącznie od Skarbu Państwa, jednak skoro wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości zostało przywrócone z datą wsteczną wnioskodawcom, to Skarbowi Państwa nigdy ono nie przysługiwało, a zatem niemożliwe było powstanie prawa użytkowania wieczystego dla A. w L. Wnioskodawcy zarzucili również, że decyzja z dnia .... została wydana bez podstawy prawnej tj. bez wskazania art. 97 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją podtrzymało swoje stanowisko. Kolegium ponownie stwierdziło, że skarżący nie byli stronami decyzji podziałowej i nie nabyli statusu stron postępowania po dokonaniu podziału, co wynika zarówno z księgi wieczystej, jak i z ewidencji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B., T. B., K. S., E. K., M. R. i J. J., reprezentowani przez radcę prawną E. R., wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia, ponownie podnosząc takie same zarzuty, jak w postępowaniu przed organem. Podkreślili, że dokonany kwestionowaną decyzją z dnia .. podział odniósł bezpośredni skutek na wykonywanie przez nich przysługującego im do działki nr ...prawa własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia .... w części dotyczącej działki nr .. o pow.1787 m2 położonej w L. przy ul. D., obręb D. (decyzji podziałowej). Wprawdzie krąg stron w postępowaniach nadzwyczajnych pokrywa się zwykle z kręgiem stron postępowania zwykłego, jednak nie jest to regułą i możliwa jest zmiana tych podmiotów na skutek zmiany sytuacji prawnej. W każdym razie stroną postępowania nadzwyczajnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji lub wynik postępowania wznowionego (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., II SA 2164/92). Tak więc stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 93 u.g.n. jest zasadniczo wnioskodawca tj. – osoba, która ma w tym interes prawny, co wynika wprost z art. 97 ust. 1 u.g.n. (jakkolwiek przyjmuje się, że stronami tego postępowania mogą być również inne osoby, zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013r., II SA/Kr 832/13).) Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego, którego treść jest zbliżona do prawa własności, podlegających ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenie) prawa własności. Bezspornie do takich postępowań należy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o podziale nieruchomości, skoro wskazuje ona na możliwość zagospodarowania nieruchomości, a więc wpływa bezpośrednio na sposób wykonywania przysługującego do niej prawa własności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2010r., I SA/Wa 459/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2010r., I SA/Wa 605/10). O ile więc prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... że stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji był wnioskodawca tj. A., bo to jej, a nie skarżącym przysługiwało wówczas prawo użytkowania wieczystego, a następnie – już jako U. prawo własności działki nr .. (poprzednio nr ..., w skład której – w wyniku kolejnych podziałów - weszła działka nr ... – k. 49 akt admin.), to jednak Kolegium pominęło, że obecnie ta sytuacja się zmieniła. Jak bowiem wskazano, decyzją z dnia .... stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia .... i - jak słusznie skarżący podnoszą – decyzja ta wywołała skutek z mocą wsteczną. Okoliczność tę organ powinien był uwzględnić. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji może bowiem uzasadniać powództwo o usunięcie niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 707 ze zm. - zob. postanowienie SN z dnia 28 2013r., III CSK 171/12). Z tego względu jednoznaczne stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ..., że skarżący nie są właścicielami przedmiotowej działki, gdyż nie są wpisani do księgi wieczystej, a w konsekwencji, że nie posiadają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie mogło uzasadniać wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Przepis ten, zgodnie z którym organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie takie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...), ma bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia VII SA/Wa 1587/12), a taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ powinien więc wszcząć postępowanie, a wobec istniejących wątpliwości co do interesu prawnego skarżących rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tj. w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, które powinno być rozstrzygnięte przez właściwy sąd (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011r., VII SA/Wa 2198/10). W sytuacji występującej w sprawie wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa było zatem wadliwe, a stanowisko, że skarżący nie posiadają przymiotu strony co najmniej przedwczesne. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - uchylił oba postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 oraz 61 a § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania.