II SA/Lu 806/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska, Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 lipca 2024 r., znak: SKO.ZP/40/34/2024 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 7 maja 2024 r., znak: MG.6730.68.2022.B; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz M. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 22 lipca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania M. F. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z 7 maja 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-gospodarczego na działce nr [...], położonej w miejscowości W. M., gm. B.. Decyzją z 22 października 2022 r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniki rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. L., decyzją z 23 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z 4 lipca 2023 r. inwestor (skarżący) zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wskazanie, że inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego z funkcją usługową. Decyzją z 7 maja 2024 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową z urządzeniami budowlanymi na ww. działce. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że ustalone w decyzji warunki zabudowy nie spełniają oczekiwań wnioskodawcy i różnią się od wymiarów wskazanych we wniosku, przeprowadzona analiza urbanistyczna jest wadliwa, a rozstrzygnięcie dotyczące ukształtowania kalenicy względem frontu działki jest nieprecyzyjne. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 22 lipca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W szczegółowym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło argumenty wskazujące na to, że w jego ocenie analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo, a warunki zabudowy zostały ustalone zgodnie z przepisami. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium M. F. zarzucił Kolegium mało wnikliwe rozpatrzenie na etapie odwołania wszystkich zgłoszonych wątpliwości i zastrzeżeń i niedostrzeżenie błędów organu I instancji. Wniósł o uchylenie decyzji Wójta z 7 maja 2024 r. w części dotyczącej powierzchni zabudowy działki [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że analizę urbanistyczną oparto na wybiorczo wybranych działkach i budynkach, z pominięciem działek o zabudowie charakteryzującej się większymi parametrami. Zdaniem skarżącego analiza nie uwzględnia specyfiki zabudowy, która pochodzi z lat 80 i 90-tych XX w. i nie odzwierciedla współczesnych uwarunkowań inwestycyjnych. Skarżący podniósł także że decyzja organu I instancji nie wskazuje jednoznacznie powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Wójta Gminy Biłgoraj z 7 maja 2024 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również tą decyzję. Trzeba jednocześnie wskazać, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy odnotować, że do wniosku skarżącego (złożonego w czerwcu 2022 r.) miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie we wrześniu 2023 r. dużej nowelizacji zmieniającej system prawny planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, ze zm.) oraz obowiązującego w tym czasie rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Podstawowe przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się w istocie na kluczowej przesłance, wynikającej z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu"). Pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. zostały przez organy zweryfikowane pozytywnie. Jakkolwiek organy pozytywnie rozpatrzyły wniosek skarżącego, to jednak w jego ocenie warunki w zakresie parametrów zabudowy są niekorzystne i ustalono je w sposób niezgodny z prawem. Zarzuty skarżącego są częściowo zasadne. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji jest obarczona istotnymi wadami, a niedostrzeżenie tych wad przez Kolegium skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Po pierwsze, decyzja Wójta z 7 maja 2024 r. nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie obligatoryjnego elementu, jakim jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Obligatoryjność zawarcia ustaleń w tym przedmiocie w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji o warunkach zabudowy wynika zarówno z przepisów ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazujący na konieczność przeprowadzenia analizy w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu), jak i rozporządzenia z 2003 r. (§ 1 pkt 2 i § 5). Analiza decyzji organu I instancji wskazuje jednoznacznie, że jakkolwiek rozważania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu zostały zawarte w uzasadnieniu (s. 4), to takiego elementu brak w samym rozstrzygnięciu. Znaczenie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (m.in. w kwestiach pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) jest na tyle istotne, że niedopuszczalne jest pominięcie tego elementu w samym rozstrzygnięciu decyzji. Nie do zaakceptowania jest decyzja, w którym tak istotny element został ujęty wyłącznie w uzasadnieniu, a pominięty w rozstrzygnięciu. Błędu tego nie dostrzegło Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie innego elementu obligatoryjnego – linii zabudowy od krawędzi jezdni publicznej w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zawarto zapis: "nie określa się". W tym jednak przypadku taki sposób rozstrzygnięcia nie narusza prawa, z uwagi na specyficzne uwarunkowania, determinowane położeniem działki, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu decyzji (s. 3-4) przedstawiono racjonalne argumenty (oparte na analizie urbanistycznej), wskazujące na brak możliwości ustalenia tego parametru, z uwagi na specyficzne położenie działki inwestycyjnej. W tym elemencie rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest zatem wadliwe. Dopuszczalność odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji o warunkach zabudowy w tego rodzaju specyficznych uwarunkowaniach jest akceptowana w orzecznictwie (por. przykładowo: wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Gl 1046/18; wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2024 r., VIII SA/Wa 451/24). Po drugie, decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest kluczowym elementem decyzji o warunkach zabudowy, nie tylko w aspekcie formalnym, ale jeszcze bardziej materialnym. Analiza prowadzona według prawnych determinant określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ma służyć prawidłowemu ustaleniu, w jaki sposób kształtuje się ład przestrzenny na danym obszarze. Jest to kluczowe w szczególności w perspektywie wspomnianej wyżej zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która z kolei stanowi narzędzie realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawidłowe określenie determinant wyznaczających ład przestrzenny wymaga prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu miarodajnym dal rozpoznawanej sprawy), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Trzeba w tym miejscu odnotować, że w decyzji organu I instancji powołano się jeszcze na § 3 rozporządzenia z 2003 r., ale brzmieniu miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy (data złożenia wniosku – czerwiec 2022 r.) przepis ten już nie obowiązywał (został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r.). Błąd ten nie miał poważniejszych konsekwencji, należało po prostu odwoływać się do przepisu ustawowego, co prawidłowo uczyniło Kolegium. Należy zwrócić uwagę, że prawodawca ustalił jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie wskazując jego granic maksymalnych. Determinantą dla określenia granic obszaru analizowanego jest realizacja wskazanych wyżej celów w postaci ustalenia warunków zabudowy w sposób godzący wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności. Innymi słowy: granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć tak, aby dokonać prawidłowej analizy uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych. Analizowany obszar ma tworzyć spójną w tej perspektywie całość. W związku z tym obszar analizowany nie może być ustalany w oparciu o sztywnie, bezrefleksyjnie stosowaną zasadę minimum trzykrotności szerokości frontu działki. Jest to jedynie wymóg minimalny, a kluczowe znaczenie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego ma wskazany wyżej cel – obszar trzeba wyznaczyć tak, aby ustalić w sposób wszechstronny i spójny, jak kształtują się na danym terenie uwarunkowania architektoniczno-urbanistyczne, po to, aby warunki dla nowej zabudowy ustalić w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Respektując wymogi formalne wynikające z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego należy dostosowywać do specyfiki danego terenu. W przypadku obszaru o zabudowie rozproszonej z reguły konieczne będzie objęcie analizą obszaru o szerszych granicach niż minimalne, bowiem dopiero tak szeroki obszar daje odpowiedni obraz uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że jakkolwiek obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji (ścisłej: urbanistę przygotowującego analizę) w sposób poprawny formalnie, to jednak nie spełniający wymogów z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. O ile można zaakceptować argumentację urbanisty dotyczącą wymiaru frontu działki (z uwagi na bardzo specyficzne położenie i determinowany tym położeniem niestandardowo rozwiązany dostęp do drogi publicznej, przyjęty wymiar 30 m jest akceptowalny), o tyle ścisłe przestrzeganie zasady trzykrotności szerokości frontu działki doprowadziło do wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wadliwy, bo nie dający możliwości prawidłowego określania istniejących uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych, determinujących stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Z materiału zgromadzonego w sprawie, jak również z powszechnie dostępnych w źródłach internetowych map wynika jednoznacznie, że teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, charakteryzuje się bardzo rozproszoną zabudową, w większości zgromadzoną wzdłuż drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Jest to droga, do której (poprzez odpowiednie służebności) dostęp ma działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z analizy urbanistycznej i decyzji organu I instancji wynika, że do ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy przyjęto jedynie trzy działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze (nr [...], [...] i [...]). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cele, jakim ma służyć określenie obszaru analizowanego oraz wskazaną specyfikę zabudowy całkowicie niezrozumiałe jest pominięcie całego szeregu działek, zabudowanych budynkami mieszkalnymi, co więcej – dostępnymi z tej samej drogi publicznej, a zatem kluczowymi z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Paradoksalne wręcz jest nieujęcie w analizie działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co więcej – mieszczącym się w obszarze analizowanym wyznaczonym przy ścisłym oparciu się na trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie tej działki z argumentacją, że jej większa część wykracza poza granice tak wyznaczonego obszaru, prowadzi do całkowitego wypaczenia sensu analizy urbanistycznej i zasady dobrego sąsiedztwa. Podobny błąd popełniono pomijając działkę nr [...] (linia graniczna obszaru analizowanego przecina budynek mieszkalny znajdujący się na tej działce, co jest całkowicie nieracjonalne z punktu widzenia celów analizy urbanistycznej). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione argumenty, że trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej to tylko wymiar minimalny, a istotniejszy jest pełny obraz uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych, granice obszaru analizowanego w tak rozproszonej zabudowie koniecznie należało poszerzyć, tak aby uwzględnić również inne działki zabudowane budynkami mieszkalnymi (a zatem o tej samej funkcji, co planowana), dostępnymi z tej samej drogi publicznej (znajdującej się na działce nr [...]). W grę wchodziły zatem z pewnością działki nr [...] i [...] (od strony wschodniej), a także nr [...] i [...] (do strony zachodniej) oraz nr [...] i [...] (od strony północnej). Konkludując: obszar analizowany w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony w sposób istotnie naruszający art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie prawidłowe analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do zasady dobrego sąsiedztwa. Po trzecie, nawet w granicach tak ujętego (wadliwie) obszaru analizowanego w sposób wadliwy ustalono parametry i wskaźniki nowej zabudowy. Jakkolwiek można uznać za zasadne przyjęcie za punkt odniesienia wartości średnich tych parametrów i wskaźników, gdyż jest to podstawowa reguła wynikająca z przepisów § 5-8 rozporządzenia z 2003 r. (aczkolwiek od reguły tej dopuszczalne są w przypadku każdego parametru odstępstwa uwarunkowane wynikami analizy), to jednak błędem organu było obliczenie średniej z uwzględnieniem budynków gospodarczych znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Wskaźniki i parametry zabudowy, o których mowa w § 5-8 rozporządzenia mają różny charakter i w różny sposób determinują ład przestrzenny na danym terenie. O ile w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia) zasadne jest uwzględnianie każdego rodzaju zabudowy, bo intensywność zabudowy kształtuje każda zabudowa na danym terenie, niezależnie od jej funkcji, o tyle przy parametrach takich jak szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu należy brać pod uwagę zabudowę odpowiadającą planowanej funkcji (w rozpoznawanej sprawie – mieszkaniowo-usługowej). Jest dość oczywiste, nawet bez posiadania specjalistycznej wiedzy w zakresie urbanistyki i architektury, że zupełnie inne są parametry zabudowy mieszkaniowej, a zupełnie inne budynków gospodarczych w zabudowie wiejskiej o charakterze zagrodowym. W perspektywie czynników kształtujących ład przestrzenny na danym terenie, analiza w odniesieniu do tej samej funkcji ma zatem kluczowe znaczenie (por. podobnie wyrok NSA z 7 sierpnia 2023 r., II OSK 1108/22 oraz powoływany tam wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji: decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p., § 1 pkt 2 i § 5-8 rozporządzenia z 2023 r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybień tych nie dostrzegło Kolegium, błędnie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę (po uprawomocnieniu się wyroku sądu) obowiązkiem organu I instancji będzie przede wszystkim sporządzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, stosownie do wskazań Sądu zawartych w przedstawionych wyżej rozważaniach. Wydając nową decyzję organ powinien zadbać o ujęcie w rozstrzygnięciu wszystkich koniecznych elementów w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym błędnie pominiętego (w rozstrzygnięciu) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w puncie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (500 zł).