II SA/Lu 809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] wraz z jej załącznikiem "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.", zwanej dalej "Regulaminem". Prokurator domaga się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1-8, § 19 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 3 pkt 3, § 19 ust. 5 i 6. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego przewidzianego dla rady gminy w tym przepisie oraz z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, poprzez powtórzenia przepisów ustawowych, ich modyfikację lub uzupełnienie. Odnosząc się do zaskarżonych przepisów Regulaminu Prokurator stwierdził, że: - w § 3 ust. 2 i 3 istotnie naruszono art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b, poprzez określenie z przekroczeniem delegacji ustawowej, obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez "ich usunięcie w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, poprzez formowanie pryzm w sposób umożliwiający ich uprzątnięcie przez podmioty odpowiedzialne za utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych" (ust.2). Postanowiono również, że "niedozwolone jest przemieszczanie zanieczyszczeń na jezdnię" (ust.3). Delegacja ustawowa dopuszcza jedynie określenie w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. - w § 4 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że mycie samochodów poza myjniami jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, przy czym mycie może dotyczyć wyłącznie nadwozia samochodu. W § 4 ust. 2 z kolei dopuszczono naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie wówczas, gdy dotyczą drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, naprawa nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (hałas, emisja spalin, skażenie gleby) i gdy nie dochodzi do zanieczyszczenia środowiska, powstawania ścieków zawierających oleje, smary i zanieczyszczenia ropopochodne i gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych. Zdaniem Prokuratora takie uregulowania wykraczają poza kompetencje przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, Rada Gminy była uprawniona do tak szczegółowych regulacji tj. ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych części pojazdów, konieczności utwardzania części nieruchomości, użycia określonych środków. Dopuszczenie zaś prowadzenia jedynie drobnych napraw pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości również nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym tj. w art. 144 kc. - z kolei § 14 ust. 1 i 3 Regulaminu zawiera pojęcia niedookreślone ("przekazanie mebli i innych odpadów wielkogabarytowych powstających na terenie nieruchomości, odbywa się w formie wystawek"), "dostarczanie do PSZOK-u odpadów ulegających biodegradacji pod warunkiem, że posiadają one właściwości umożliwiające ich dalsze, z przepisami zagospodarowanie", co stanowi modyfikację regulacji ustawy, która nie używa takich pojęć. - w przepisie § 18 ust. 1-8 Regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt, w tym psów, obowiązki nie znajdujące oparcia w regulacji ustawowej, dotyczy to obowiązku trzymania zwierzęcia na terenie swojej nieruchomości, oznaczenia i ogrodzenia nieruchomości, zakazu wprowadzania zwierząt do określonych obiektów, oznakowania zwierzęcia. Celem przepisu art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy jest ochrona przed zagrożeniami lub uciążliwością zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast regulacje zawarte § 18 nadmiernie ograniczają swobodę poruszania się i przebywania zwierząt w określonym miejscu. Poza tym ograniczenia ustalone przez Rada Gminy mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta, co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy. Nieuprawnionym także jest nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna został przewidziany w art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856), a więc niedopuszczalne jest powtarzanie takiego zakazu w regulaminie. Także zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prokurator zarzucił również, że w § 18 wprowadzono niedookreślone pojęcie "ras psów dużych i olbrzymich", podczas gdy istnieje jedynie wykaz raz psów agresywnych. Faktycznie więc zobowiązano właścicieli tych zwierząt do każdorazowego ustalenia czy i jakie psy winny być uznane za "duże". - wadliwy jest również nałożony w § 19 ust. 1 a i § 19 ust. 3 pkt 3 Regulaminu na utrzymujących zwierzęta gospodarskie i prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek zapewnienia, by zwierzęta te nie powodowały wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory, itp., gdyż wkracza on w sferę prawa cywilnego (art. 144 kc); to samo dotyczy § 19 ust. 5 i 6 (zasady hodowli pszczół, ustawienia uli) . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, bądź umorzenie wskazując, że zaskarżony Regulamin przestał już obowiązywać, gdyż w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XII [...]/2015 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", gdzie w § 3 zawarła zapis o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2013 r. Ponadto Rada Gminy podniosła, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż szczegółowe zasady postępowania określone w zakwestionowanych przepisach mają jedynie charakter porządkowy i organizacyjny. Wskazany sposób postępowania jest tylko przykładowy i nie nakłada żadnych sankcji dla właścicieli nieruchomości za odmienne postępowanie, które w konsekwencji ma doprowadzić do utrzymywania swoich nieruchomości w odpowiednim ładzie i porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SAAA/r 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty Prokuratora Rejonowego w L. są niezasadne. Zgodnie z 4 ust. 2 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 3) (uchylony) 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2). Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L., że zakwestionowane przez niego przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały, (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/GI 949/15). Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu za naruszający w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W § 4 ust. 1 przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem "niezanieczyszczania środowiska i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji" przy czym "mycie może dotyczyć wyłącznie nadwozia samochodu". Z kolei w § 4 ust. 2 postanowiono, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi jest dozwolona tylko wówczas, gdy "dotyczy drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, nie dochodzi do zanieczyszczenia środowiska, powstawania ścieków zawierających oleje, smary i zanieczyszczenia ropopochodne i gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych i gdy naprawa nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (hałas, emisja spalin, skażenie gleby). Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Oceniając legalność zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego przepisu § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu, stwierdzić należy, że warunki mycia i drobnych napraw pojazdów samochodowych realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ze względu na to, że - jak wskazano - obowiązujące przepisy na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami i myjniami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające - na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę prawa cywilnego; tym bardziej nie można spornego przepisu Regulaminu uznać za istotnie naruszający prawo. To samo dotyczy nałożonego w § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu obowiązku "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń poprzez usunięcie ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, poprzez formowanie pryzm w sposób umożliwiający ich uprzątnięcie przez podmioty odpowiedzialne za utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych" i zakazu "przemieszczania błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń na jezdnię". Przepis ten stanowi realizację obowiązku rady gminy do określenia - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt b ustawy – tj. zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Celem przepisu ustawy jest bowiem zapewnienie przez gminę bezpieczeństwa poruszania się po takich nieruchomościach, a wskazane w powołanym § 3 Regulaminu sposoby postępowania z tymi nieczystościami służą realizacji tego celu. Wbrew zarzutom skargi, również przepis § 14 Regulaminu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zawartych w tym przepisie sformułowań nie można uznać za niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych tylko z tego powodu, że przepisy ustawowe nie posługują się takimi sformułowaniami. Przepis ten stanowi realizację upoważnienia rady gminy do określenia zasad selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez właściwe podmioty odpadów komunalnych, m.in. odpadów podlegających biodegradacji, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, gdy chodzi o obowiązki właścicieli zwierząt domowych, określone w § 18 Regulaminu. Celem postanowień zawartych w tym przepisie jest bowiem dopełnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zobowiązującym radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując zakwestionowane przepisy stwierdzić należy, że zapewniają one taką ochronę. W szczególności dotyczy to obowiązku nadzorowania psów (poza terenem ogrodzonym), oznakowania terenów ogrodzonych, na których utrzymywane są zwierzęta mogące stanowić zagrożenie, wyprowadzania psów (a także innych zwierząt domowych) w miejsca publiczne na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny ponadto w kagańcu. Z kolei zakaz wprowadzania psów do określonych miejsc publicznych, zapewnia poza bezpieczeństwem ludzi, także czystość miejsca. Dotyczy to również obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w pomieszczeniach i terenach służących do użytku publicznego, a także utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory). Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym istotnych wątpliwości sformułowanie "psy duże i olbrzymie", pomimo że nie ma definicji legalnych takich zwierząt. Grupa tych psów została wymieniona obok psów uznanych za agresywne, co oznacza, że chodzi o zwierzęta, które tylko z powodu swoich rozmiarów mogą stwarzać zagrożenie dla ludzi, a więc konieczny jest szczególny nadzór ich zachowania. Również zakwestionowany przez Prokuratora § 19 ust. 2a i §19 ust. 3 pkt 3 Regulaminu – zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie oraz osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, takich jak hałasy lub odory itp., nie został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Stanowi on bowiem realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy do określenia "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościami". Cel tego przepisu jest podobny do celu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego utrzymywania zwierząt domowych, tj. zabezpieczenie przed uciążliwościami i zagrożeniami stwarzanymi przez zwierzęta hodowlane. Przewidziane w zakwestionowanym przez Prokuratora § 19 Regulaminu zasady dotyczące utrzymywania tych zwierząt, temu celowi służą. Ponadto, choć nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym § 19 Regulaminu sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom gospodarskim zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia, co stanowi realizację celu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Powyższa argumentacja dotyczy również § 19 ust. 5 i 6, które określają położenie (odległości od poszczególnych rodzajów obiektów) uli pszczelich. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno. Ponadto nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.