II SA/Lu 811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu) R. K. (dalej także: skarżąca lub Spółdzielnia) wniosła o ustalenie odszkodowania za dokonane w trybie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej także: ustawa z 1958 r.) wywłaszczenie nieruchomości rolnej, składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], w miejscowości K., w gminie P., obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...] Skarżąca wyjaśniła, że na działkach tych usytuowane są linie energetyczne będące własnością [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka). Uzupełniając ten wniosek w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że swoje roszczenie wywodzi z tego, że wskutek zawarcia w dniu [...] marca 1989 r. umowy sprzedaży (akt notarialny, rep. [...]), stała się następcą prawnym Skarbu Państwa – właściciela opisanej nieruchomości w dacie posadowienia na niej wspomnianych elementów linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Konieczność wydania tej decyzji, zdaniem organu, uzasadniał, po pierwsze, brak decyzji zezwalającej na przeprowadzenie inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz – po drugie – fakt nabycia przez Spółdzielnię opisanej nieruchomości po wybudowaniu tychże urządzeń, przy uwzględnieniu tego, że odpłatność z tytułu nabycia uwzględniała opisane linie energetyczne. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania, a także art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 30, poz. 210 ze zm.; dalej także: ustawa Prawo spółdzielcze) w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 26, poz. 134) oraz art. 535 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.; dalej także: k.c.), poprzez przyjęcie, że znajdujące się na omawianej nieruchomości urządzenia energetyczne wskutek nabycia przez Spółdzielnię gruntu stały się jej własnością, a w konsekwencji, że tryb nabycia wspomnianej nieruchomości rolnej przez Spółdzielnię zakładał obniżenie ceny tej nieruchomości z uwagi na te urządzenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów uzyskanych w toku postępowania odwoławczego, nie można się zgodzić ze Starostą, że prawo własności działki nr [...] nie zostało ograniczone decyzją administracyjną. Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], zezwolił bowiem na budowę na położonych w [...] działkach o nr. [...] linii wysokiego napięcia GPZ [...]. To zaś, że później działki te połączono w działkę [...] w sprawie nie ma znaczenia, gdyż dla oceny zasadności wniosku znaczenie ma stan z daty wywłaszczenia. W tej dacie, jak wskazał Wojewoda, działki nr [...] stanowiły już własność Skarbu Państwa i powyższa decyzja była w stosunku do nich bezskuteczna, jako, że zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. nieruchomości państwowe nie mogły być wywłaszczone. Wywłaszczeniu poprzez ograniczenie prawa własności podlegała natomiast działka nr [...]. Włączenie tej działki do nowoutworzonej działki nr [...] nie spowodowało wygaśnięcia nabytego przez Skarb Państwa prawa. Zmieniło się jedynie to, że obciążenie wynikające z budowy linii energetycznej przeniosło się na nowoutworzoną działkę w takim zakresie, w jakim obciążało działkę nr [...]. Za niesporne Wojewoda uznał to, że nieruchomości zostały nabyte przez Spółdzielnię od Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy ustawy Prawo spółdzielcze, dopiero w dniu [...] marca 1989 r., a więc 10 lat po wybudowaniu na nieruchomości urządzeń energetycznych. Organ stwierdził, że prawo do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej także: u.g.n.) może być nabyte w drodze sukcesji ogólnej oraz w przypadku przeniesienia tego prawa w drodze czynności prawnej. Nie ma jednak możliwości wywodzenia prawa do odszkodowania z samego faktu notarialnego nabycia konkretnej nieruchomości. Roszczenie to nie jest bowiem powiązane z nieruchomością lecz przysługuje właścicielowi tej nieruchomości w dniu wywłaszczenia. Zdaniem organu drugiej instancji, skarżąca miała pełną świadomość, że na nieruchomości posadowione są słupy energetyczne i biegnie linia energetyczna. Mimo tego wyraziła zgodę na nabycie za cenę zaproponowaną przez sprzedawcę, czyli Skarb Państwa. To oznacza, że ewentualna szkoda, o ile w ogóle miała miejsce, nie wynika z decyzji organu administracji, lecz z decyzji skarżącej o zakupie nieruchomości, na której posadowione były słupy energetyczne i przez którą przebiegała linia energetyczna. W związku z tym, organ stwierdził, że odwołanie skarżącej nie mogło zostać uwzględnione. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podtrzymując zasadniczo argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, skarżąca zarzuciła dodatkowo Wojewodzie naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty, art. 35 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego skarżącej za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że organ pierwszej instancji jako podstawę umorzenia postępowania wskazał dwie okoliczności, a mianowicie to, że zajęcie nieruchomości nastąpiło bez wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację inwestycji oraz to, że Spółdzielnia nie była właścicielem nieruchomości w momencie budowy na niej linii energetycznej. W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdził Wojewoda, że nie można się zgodzić ze Starostą, że prawo własności działki nr [...] nie zostało ograniczone decyzją administracyjną. Niewątpliwie, jak wynika z akt sprawy, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], wydano zezwolenie na budowę na położonych w K. działkach o [...] linii wysokiego napięcia GPZ [...]. To, że później działki te połączono w działkę [...] nie może mieć wpływu na wynik sprawy, skoro dla oceny zasadności wniosku Spółdzielni istotne znaczenie ma stan istniejący w dacie wywłaszczenia. Bezsprzecznie również działki nr [...] w dacie wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności stanowiły już własność Skarbu Państwa, a to oznacza, że decyzja ta była w stosunku do nich bezskuteczna, gdyż zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. nieruchomości państwowe nie mogły zostać wywłaszczone. Wywłaszczeniu poprzez ograniczenie prawa własności podlegała natomiast jedynie działka nr [...]. Włączenie tej działki do nowoutworzonej działki [...] nie spowodowało wygaśnięcia nabytego przez Skarb Państwa prawa. Zmieniło się jedynie to, że obciążenie wynikające z budowy linii energetycznej przeniosło się na nowoutworzoną działkę w takim zakresie, w jakim obciążało działkę nr [...]. Niekwestionowane jest również, co zostało przyznane przez stronę skarżącą, że opisane wyżej nieruchomości zostały nabyte przez Spółdzielnię od Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, dopiero w dniu [...] marca 1989 r., a więc 10 lat po wybudowaniu na nieruchomości urządzeń energetycznych. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z przepisu tego wynika, że co do zasady odszkodowanie należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prawo do odszkodowania może być nabyte w drodze sukcesji ogólnej oraz w przypadku przeniesienia tego prawa w drodze czynności prawnej. Uznaje się natomiast, że nie ma możliwości wywodzenia prawa do odszkodowania z samego notarialnego nabycia konkretnej nieruchomości. Roszczenie to nie jest bowiem powiązane z nieruchomością lecz przysługuje właścicielowi tej nieruchomości w dniu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 793/17, wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 471/16, wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1041/16). Trafnie zauważył przy tym organ odwoławczy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób byłoby przyjąć, że w dacie nabycia opisanych wyżej nieruchomości osoby działające w imieniu Spółdzielni nie miały świadomości co do sposobu ich zagospodarowania, w szczególności zaś tego, że posadowione są na nich słupy energetyczne i biegnie linia energetyczna. Skoro zatem organy Spółdzielni miały świadomość tego stanu rzeczy i pomimo tego wyraziły zgodę na nabycie nieruchomości za cenę zaproponowaną przez sprzedawcę – Skarb Państwa, to należy przyjąć, że ewentualny uszczerbek, o ile taki wystąpił, nie wynika z decyzji organu administracji, lecz z decyzji skarżącej o zakupie nieruchomości, na której posadowione są słupy energetyczne i przez którą przebiega linia energetyczna (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Spółdzielni, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy postępowanie administracyjne z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji umarza postępowanie odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia wspomnianej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. J. Borkowski, Komentarz do art. 105 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 7). W sytuacji więc, gdy strona postępowania domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz brak jest przedmiotu postępowania, który uregulowany byłby przez obowiązujące przepisy prawa materialnego, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie, a nie może wydawać decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Obowiązek taki spoczywa na organie również wówczas, gdy wnioskodawcą jest podmiot nieposiadający legitymacji procesowej do ustalenia na jego rzecz określonego prawa, w tym – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (zob. nieprawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 664/17). Niezasadne są też pozostałe zarzuty skarżącej. Zdaniem Sądu, organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom naruszenie zasady zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.