II SA/Lu 812/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Inne z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu T. L. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Inne (dalej jako: organ), odmówił zmiany swojej decyzji z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] r. o odmowie przyznania T. Ż. (dalej jako: skarżący) uprawnień kombatanckich. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] r. skarżący zwrócił się do organu o przyznanie mu dodatku kombatanckiego z uwagi na wykonywanie w okresie od [...] r. do [...] r. pracy przymusowej w Powszechnej Organizacji "Służba Polsce" polegającej na ciężkiej pracy fizycznej przy odbudowie ośrodków przemysłowych N. [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i w dniu [...] r. wdała decyzję o odmowie przyznania wnioskowanych uprawnień kombatanckich. Decyzja ta - na skutek odwołania skarżącego – została utrzymana w mocy decyzją organu z [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 786/17 oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na ww. decyzję. Wnioskiem z [...] r. skarżący ponownie zwrócił się o przyznanie uprawnień kombatanckich, tym razem podnosząc, że w czasie II wojny światowej dawał schronienie osobom narodowości polskiej (żołnierz WP oraz dwóch zbiegów -partyzantów z niemieckiego więzienia) za co groziła kara śmierci. Pismem z [...] r. organ wskazując, że wydana w sprawie decyzja jest ostateczna zwrócił się do wnioskodawcy (zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika) o wskazanie trybu w jakim decyzja ta ma podlegać wzruszeniu (art. 145, art. 154 czy art. 156 k.p.a.). W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismo to należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Organ po przeprowadzeniu postępowania, przywołaną na wstępie decyzją odmówił zmiany swojej decyzji z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 17 września 2010r., I OSK 428/10). Oczywistym jest również to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007r., II OSK 1406/06). W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na okoliczności wskazane w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, gdzie uznano za działalność równorzędną z działalnością kombatancka dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci. W stosunku do przedstawionej okoliczności organ wnikliwie zapoznał się z dołączonymi do wniosku dowodami oraz przeprowadził kwerendę w Instytucie Pamięci Narodowej, która przyniosła wynik negatywny. Z tych względów - zdaniem organu - skarżący nie wykazał, aby w sprawie za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W skardze z 2 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o rozpatrzenie jego skargi na decyzję organu odmawiającą przyznania mu uprawnień kombatanckich. Zaznaczył, iż wie, że zgodnie z prawem osobie która przechowywała - tak jak on - z narażeniem życia w czasie wojny żołnierza WP przysługują uprawnienia kombatanckie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 27 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełnił twierdzenia skarżącego podnosząc zarzut naruszenia art. 2 pkt 31 ustawy o kombatantach poprzez nieuznanie działalności skarżącego za działalność kombatancką, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tylko poprzestanie na kwerendzie w dokumentach IPN oraz art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącego w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Rozpocząć należy od tego, że niewątpliwie wnioskiem z 13 marca 2020 r. (k. 142 akt adm.) skarżący zwrócił się do organu o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich przywołując okoliczność dawania schronienia osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci. Wskazał także wprost na przepis, który miałby stanowić podstawę prawną takiej zmiany, a więc art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. (k. 144 akt adm.). Z tego względu organ zobowiązany był do potraktowania tego przepisu jako normy prawnej wyznaczającej charakter (rodzaj) sprawy administracyjnej. Prowadzenie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. pozwala na weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach wyrażających się w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 lub 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431). Słusznie zatem organ wskazał, że przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Nadto – co umknęło zawodowemu pełnomocnikowi strony - zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Dodatkowo decyzja wydawana na podstawie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową i można nią zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny, lub gdy przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., II SA/Wa 148/17, LEX nr 2335518). Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Z tego względu nie do końca zrozumiały jest dokonany przez pełnomocnika skarżącego wybór jednego z istniejących trybów postępowania w szczególności w kontekście podnoszonej nowej okoliczności dawania przez skarżącego schronienia osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci. Jednakże, jak już wspomniano organ po otrzymaniu wniosku wystąpił o wskazanie jednego z przytoczonych w wezwaniu trybu postępowania nadzwyczajnego (art. 145, art. 154 lub 156 k.p.a.), a po sprecyzowaniu żądania związany był żądaniem strony prowadzenia postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. Mając na uwadze powyższą konstatację, należało uznać, że dokonana przez organ ocena co do istnienia przesłanek w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za postulowanym przez skarżącego uchyleniem decyzji ostatecznej Inne z [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, została należycie umotywowana, nie nosi cech dowolności, a podjęte przez te organy decyzje w omawianym trybie nadzwyczajnym nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Sąd w całości podziela stanowisko organu, iż o zaistnieniu przesłanki słusznego interesu strony lub przesłanki interesu społecznego, nie może świadczyć powoływanie się przez stronę na nową okoliczność w sprawie w postaci dawania przez skarżącego schronienia osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci. Pomijając nawet okoliczność, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia powoływanych przez skarżącego okoliczności to, podkreślić z cała stanowczością należy, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję. Jak natomiast wynika z akt sprawy odmowna decyzja ostateczna, której legalność kontrolował również tutejszy sąd (wyrok z 27 marca 2018 r., II SA/Lu 786/17) oparta została na argumentacji wskazującej, że pełnienie zasadniczej służby wojskowej przez skarżącego jak również służby w 55 Brygadzie Organizacji "Służba Polsce", nie są w świetle art. 1- 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przesłankami do przyznania uprawnień kombatanckich. Raz jeszcze podkreślić bowiem trzeba, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Ubocznie wypada zauważyć, że ujawnienie w sprawie nowych okoliczności przekładających się na odmienną ocenę stanu faktycznego, należy do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i może stanowić podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w tym trybie nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie organ nie miał jednak podstaw do zakwalifikowania wniosku skarżącego z [...] r. jako żądania wznowienia postępowania, bowiem skarżący w piśmie z [...] r. w sposób jednoznaczny określił przedmiot swojego żądania jako zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Jak już natomiast wskazano organ tak określonym przedmiotem wniosku był natomiast związany. Niezależnie od argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, zauważyć trzeba, że zasadniczą przeszkodą w uchyleniu bądź zmianie decyzji organu o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, jest okoliczność, iż decyzja ta ma charakter decyzji związanej, a zatem przy jej wydawaniu organ nie dysponował jakimkolwiek luzem decyzyjnym. Wyjaśnić bowiem trzeba, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji ostatecznej stanowiły przepisy art. 1-4 ustawy o kombatantach, które enumeratywnie wymieniają przesłanki uznania określonej osoby za kombatanta lub osobę, która podlegała represjom wojennym i okresu powojennego (do których stosuje się przepisy ustawy o kombatantach). Ustalenie zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek, w świetle powołanych przepisów, przesądza o obowiązku przyznania uprawnień kombatanckich, zaś stwierdzenie, iż żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zachodzi, determinuje rozstrzygniecie odmowne w zakresie przyznania takich uprawnień. Tymczasem raz jeszcze podkreślić trzeba, że przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej decyzji (tzw. decyzji związanej). Stanowcza regulacja prawna w tym względzie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Jednocześnie – co już wyżej wyjaśniono – tryb ten nie przewiduje możliwości weryfikacji ustalonego stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija kwestię charakteru decyzji ostatecznej jako decyzji związanej, będącą w istocie zasadniczym argumentem, który decydował o konieczności odmowy wzruszenia w trybie art. 154 k.p.a. przedmiotowej decyzji. Brak ten, który należy zakwalifikować jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - wobec podjęcia w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia - pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie daje podstawy do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, z powyższych przyczyn, nie było również podstaw do tego, by przesłuchiwać skarżącego. Skarżący podnosił bowiem zupełnie nowe dla sprawy okoliczności faktyczne, które nie mogły być rozpatrywane w przedmiotowym trybie postępowania. Z tych samych względów, nie sposób również w sprawie przyjąć by organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynagrodzenie dla radcy prawnego z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przyznano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 68). Jest to kwota [...]zł podwyższona - stosownie do § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia - o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług.