II SA/Lu 816/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]., nakazującej J. W. zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanego na działce położonej przy ul. B. w B. od strony działki T. i C. N., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił nakazania J. W. zamurowania otworów okiennych, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 83 ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: W postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono, że na działce położonej przy ul. B. w B. istnieje budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 8,45 m x 13,54 m, usytuowany w odległości 2,90 m od granicy nieruchomości T. i C. N. oraz w odległości 5,50 m od istniejącego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego drewnianego z murowaną przybudówką. W ścianie szczytowej budynku J.W. wykonanych jest sześć otworów okiennych. W ocenie organu pierwszej instancji wykonanie tych otworów jest niezgodne z zarządzeniem nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Dlatego nakazano J. W. zamurowanie otworów okiennych. Wojewoda decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 380/98 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]. Sąd wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w związku z przedłożeniem przez J. W. "karty zmian" do projektu oraz planu sytuacyjnego zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy zostało ustalone, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...]. udzielającej pozwolenia na budowę. Nie można natomiast ustalić, czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie otworów okiennych. Nie ma bowiem pewności, że przedłożone przez J. W. kopie rysunków roboczych (rzut podziemia, parteru i piętra) zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. W zasobach archiwalnych właściwych urzędów administracji publicznej nie odnaleziono akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, skoro nie można ustalić, czy okna zostały wykonane legalnie, a także, skoro okoliczności nieudowodnione nie mogą wywoływać negatywnych skutków, należało przyjąć, że projekt budowlany przewidywał wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku J. W. oddalonej o 3 m od granicy działki C. i T. N.. Usytuowanie obiektu w odległości 2,90 m zamiast projektowanej 3 m od granicy nie wpływa na pogorszenie warunków, skoro żadna z tych odległości nie spełnia wymogów określonych w przepisach o warunkach technicznych. Jeśli zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, która przewidywała wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku od strony granicy z działką małżonków N., brak jest podstaw z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane do nakazania likwidacji tych otworów. Skargę na powyższą decyzję wniosła C. N., domagając się jej uchylenia i zarzucając bezpodstawne i sprzeczne z prawem przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż w pozwoleniu na budowę wydanym J. D. przewidziane było usytuowanie otworów okiennych w ścianie od strony posesji skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż podjął odpowiednie kroki w celu wyjaśnienia zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego należącego do J. W. , jednak ze względu na brak archiwalnych akt dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków tego pozwolenia. Wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 280/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę C. N.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, iż okna w budynku mieszkalnym J. W. zostały wykonane samowolnie, ponieważ nie zachowała się decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku i nie można ustalić jej warunków, w tym usytuowania okien od strony działki C. i T. N.. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie było podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowe okna zostały wykonane wbrew pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, nie można było nakazać ich zamurowania. Sąd wskazał ponadto, że z tych samych powodów nie można było uwzględnić zarzutu, iż budynek mieszkalny J. W. został usytuowany w odległości mniejszej niż przewidywały to obowiązujące wówczas przepisy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła C. N.. Domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę i uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44) oraz na zarzucie naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia przy pomocy wszelkich środków dowodowych, w tym przesłuchania świadków i stron, treści decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenia treści decyzji z dnia [...] . o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, co umożliwi ocenę, czy budynek mieszkalny położony przy ul B. w B. został wybudowany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami obowiązującymi ówcześnie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie wyrażone zostało stanowisko, że brak możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci pozwolenia na budowę pozwala przyjąć, iż pozwolenie to przewidywało wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku J. W., usytuowanej od strony granicy z zabudowaną działką małżonków N.. Stanowisko to jest oczywiście błędne. Powzięte zostało bowiem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), który podlega ocenie w myśl zasad określonych w art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeśli w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu pozwolenia na budowę wobec jego zaginięcia, należało dopuścić i przeprowadzić inne dowody, w tym dowód z przesłuchania świadków (art. 83 k.p.a.), a także dowód z przesłuchania stron (art. 86 k.p.a.). Zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów oznacza, że organ administracji, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Do akt sprawy załączono szereg dokumentów określonych przez organ administracji jako rysunki robocze z projektu MB – 02261/B (rzut podziemia, parteru i piętra) z projektowanymi otworami. Dokumenty te nie zostały poddane analizie, co stanowi naruszenie powołanego art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczność, że na załączonych do akt kopiach brak jest cech potwierdzających ich pochodzenie z zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wyklucza możliwości ich oceny, także przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, w zakresie warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a w szczególności ustalenia, czy pozwolenie to przewidywało wykonanie okien w ścianie od strony granicy z działką małżonków N.. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W przypadku bowiem ustalenia na podstawie wyczerpująco zebranych i rozważonych materiałów dowodowych, że, jak twierdzi skarżąca, pozwolenie na budowę nie obejmowało wykonania okien w budynku J. W. od strony działki skarżącej, niezbędne byłoby podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Dlatego też zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić treść decyzji o pozwoleniu na budowę, a w rezultacie umożliwi ocenę, czy przedmiotowy budynek wybudowano zgodnie z tym pozwoleniem i ówcześnie obowiązującymi przepisami. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.