II SA/Lu 820/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 29 maja 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 149/VI/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie zbycia na rzecz Prowincjałatu o.o. Bernardynów w K. nieruchomości położonej w L. przy ul. W. 17 - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Miejska w L. uchwałą nr 149/VI/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 13 ust. 1 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Prowincjałatu o.o. Bernardynów w K. nieruchomości gruntowej o powierzchni 2.672 m2 położonej w L. przy ul. W. 17, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 27/1 /obręb 3, arkusz 6/ i udzieliła bonifikaty w wysokości 99 procent od ceny nabycia ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda L. po otrzymaniu tej uchwały wszczął postępowanie nadzorcze i po jego przeprowadzeniu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2003 r. na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność tej uchwały. W ocenie tego rozstrzygnięcia powyższa uchwała jest sprzeczna z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, który jako zasadę ustanawia, że sprzedaż nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i oddawanie ich w użytkowanie wieczyste dokonywane jest w drodze przetargu. Tryb bezprzetargowy stosowany jest tylko w przypadkach taksatywnie wymienionych w ust. 2 i ust. 3 powyższego przepisu. W wyliczeniu tym nie mieści się zbycie nieruchomości na rzecz kościoła lub związku wyznaniowego. W drodze bezprzetargowej możliwość zbycia nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz kościoła katolickiego nie wynika także z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, bo powołany przepis nie określa trybu zbywania nieruchomości na rzecz kościoła i tym samym nie wyłącza stosowania trybu przetargowego ustalonego art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02. Rada Miasta L. uchwałą nr 202/VIII/2003 z dnia 26 czerwca 2003 r. postanowiła powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyć skargą sądową i upoważniła do dokonania tej czynności Prezydenta Miasta L. pod nadzorem Przewodniczącego Rady Miasta L. Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosi o jego uchylenie, jako niezgodnego z art. 2, art. 37 ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, art. 9, art. 25 ust. 4 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. /Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318/. W świetle motywów skargi nietrafnie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza, że katalog wyjątków od zasady przetargowej sprzedaży nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego jest zamknięty i wyczerpująco wskazany w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb bezprzetargowy przewidują bowiem i inne przepisy tej ustawy, jak też należą do niego dokonywanie sprzedaży i oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw regulujących stosunki Państwa z kościołami i związkami wyznaniowymi na cele działalności sakralnej. Orzecznictwo dotychczasowe nie podważa trybu bezprzetargowego przy zbywaniu nieruchomości samorządowych na rzecz kościelnych osób prawnych, a wyjątek w tym względzie stanowi tylko wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02 na którym oparło się zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nadto motywy skargi podnoszą, że przepis art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza Kościół spod zasady przetargowości, bo taka jest jego konstrukcja. Przepis ten ma charakter ius cogens i obowiązuje, o jego regulacji nawiązuje w swej treści art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r., ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską dnia 23 lutego 1998 r. /Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318/. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie podzielił argumentacji skargi. Końcowe odpowiedź na skargę podniosła, że działka nr 27/1 przewidziana jest docelowo pod ciąg pieszy i parking przykościelny. W związku z tym powstaje wątpliwość czy przedmiotowe inwestycje są kościelnymi w rozumieniu art. 41 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podnieść, że zachodzą warunki formalne do rozpoznania skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, bo Rada Miejska w L. po otrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu 26 czerwca 2003 r. podjęła uchwałę nr 202/VIII/2003 o wniesieniu skargi sądowej na nie przez Gminę L. upoważniając do dokonania tej czynności Prezydenta Miasta L. W ten sposób dopełniony został wymóg wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i przez to wniesienie skargi stało się dopuszczalne. Przechodząc do oceny skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jeśli jest sprzeczna z prawem jest nieważna, co stwierdza organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym. Przepis ten nie precyzuje pojęcia "sprzeczności z prawem uchwały" które powoduje, iż jest ona nieważna, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest: podjęcie jej przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do jej podjęcia w systemie obowiązującego porządku prawnego, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą, naruszenie procedury podczas jej podjęcia. Zatem jednym z rodzajów naruszeń przepisów prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jak z niej wynika podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 13 ust. 1 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./. Z powołanych przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Miasta L. była właściwa i uprawniona do jej podjęcia /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym/, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu /art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ i że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeśli nieruchomość zbywana jest m.in. kościołom lub związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej /art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zarzuca przedmiotowej uchwale sprzeczności jej z powołanymi przepisami prawnymi. Natomiast w ocenie tego rozstrzygnięcia uchwała powyższa jest sprzeczna z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo ust. 1 tego przepisu ustanowił zasadę zbywania nieruchomości będących własnością m.in. jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu, a w ust. 2 i 3 tego przepisu taksatywnie wskazane są przypadki kiedy czynności te dokonywane są bezprzetargowo. W związku z tym należy podnieść, że powołany art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został powołany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały i nie stanowi jej podstawy prawnej. Stanowi ją natomiast w omawianym zakresie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./. W myśl tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe oddawane są w użytkowanie wieczyste albo podlegają sprzedaży kościelnym osobom prawnym na ich wniosek, przy czym grunty stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone na te cele mogą być sprzedawane za cenę ustaloną u chwałą odpowiedniej rady lub sejmiku. Przepis ten nie zawiera określenia, że oddawanie nieruchomości takich w użytkowanie wieczyste lub ich sprzedaż dokonywane jest w drodze przetargu lub bezprzetargowo, ale konstrukcja jego wskazuje, iż czynione to być powinno wyłącznie bezprzetargowo, skoro gdy zaistnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie wskazanych czynności, to właściwy organ ma obowiązek ich dokonania. Wskazany przepis bowiem jest bezwzględnie obowiązujący /ius cogens/ i nie zawiera w swej treści znamion uznania administracyjnego. Oznacza to, że istnieje bezwzględny obowiązek jego stosowania przez organy administracji publicznej w Polsce. Użyte słowa w przedmiotowej uchwale, iż sprzedaż nieruchomości dokonana będzie "w trybie bezprzetargowym" nie mają znaczenia dla oceny ważności tej uchwały, bo przy konstrukcji omawianego tu przepisu wyrazy powyższe nie musiały być zawarte w treści uchwały - wystarczające byłoby stwierdzenie, iż rada wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości bez określania trybu dokonania tej czynności. Skoro jednak określone zostało w tej uchwale, iż czynność ta dokonana zostanie "w trybie bezprzetargowym", to nie oznacza, iż uchwała podjęta została sprzecznie z powołanym przepisem prawnym. Jak podniesiono już art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ jest przepisem obowiązującym, bo nie został uchylony przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, ani też przepisami tej ustawy nie został znowelizowany. Dlatego w stosunku do przepisów tej ostatniej ustawy stanowi on normę prawną szczególną /lex specialis/, która w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego podlegających zbywaniu na rzecz katolickiej osoby prawnej pod inwestycje sakralne lub kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe zgodnie z przeznaczeniem ich na te cele w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyłączną podstawę prawną uzasadniającą podjęcie uchwały przez radę właściwą lub sejmik w przedmiocie sprzedaży takiej nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz ubiegającej się o jej nabycie katolickiej kościelnej osoby prawnej. Przepis ten jako norma prawna szczególna wyprzedza w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /wyrok NSA z dnia 23 maja 2003 r. II SA/Wr 2866/02 - nie publ./. Obowiązek przestrzegania tego przepisu prawnego przez organy Państwa wynika z art. 25 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 24 Konkordatu zawartego przez Stolicę Apostolską i Rzeczpospolitą Polską dnia 26 lipca 1993 r., który został ratyfikowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dnia 23 lutego 1998 r. i ogłoszony w Dz.U. nr 51 poz. 318. Jak już podniesiono przepisy powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. są obowiązujące, bo nie zostały uchylone żadnym aktem prawnym, a w zakresie omawianym w sprawie niniejszej nie zostały znowelizowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przez to w świetle art. 7 Konstytucji RP ustanawiającego konstytucyjną zasadę praworządności przez postanowienie, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", dlatego art. 42 ust. 2 i 3 powołanej ustawy prawidłowo został powołany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały, co nie jest sprzeczne z treścią tego przepisu. Podnieść należy, że w ramach doktryny w opracowaniu "Wzory do gospodarki nieruchomościami" wydanie z 1999 r. pod redakcją E. Mzyka wskazano przypadki zbycia nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego w trybie bezprzetargowym i w pkt 7 podano, że w odniesieniu do kościołów i związków wyznaniowych mających uregulowane stosunki z państwem czynić to można, jeśli nieruchomość zbywana jest na cele sakralne w oparciu o przepisy ustaw o stosunku Państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych /str. 85 i 86/. Pogląd ten w literaturze nie jest dotychczas kwestionowany. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa uchwała została podjęta w związku z wnioskiem Prowincjałatu o.o. Bernardynów w K. o nabycie nieruchomości nr 27/1 o powierzchni 2.672 m2 położonej przy ul. W. 17 w L. Nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest docelowo pod realizację parkingu przykościelnego i częściowo pod budowę zjazdu nań. Kościół /kaplica/ i klasztor zakonny oraz towarzyszące budynku przyklasztorne zostały wzniesione przez o.o. Bernardynów w latach minionych na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. 2001 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przejazdy i place postojowe /parkingi/ są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. W związku z tym inwestycje te nie są sakralnymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, lecz kościelnymi w myśl ust. 3 powołanego przepisu /wyrok NSA z dnia 23 maja 2003 r. II SA/Wr 2866/03/. W świetle powyższego uchwała przedmiotowa podjęta została zasadnie na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ i nie jest sprzeczna z tym przepisem, a przez to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i przez to podlega uchyleniu na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela odmiennego poglądu prawnego wyrażonego w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02, który to wyrok jest prawomocny, ale wiąże tylko w tej sprawie w myśl art. 30 ustawy powołanej już o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z tych zasad orzeczono jak w sentencji.