II SA/Lu 824/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę z dnia [...]nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 98/6/2005 w rejonie ulicy K. w R. w części oznaczonej symbolem B. W uzasadnieniu podano, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 98/6/2005 wniesiono uwagi dotyczące wyłączenia terenu objętego opracowaniem projektu planu ze względu na zakup nieruchomości w trakcie opracowywania planu z zamiarem realizacji na tym terenie wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych i usługowych. Rada zaznaczyła, że wobec braku możliwości przedstawienia innego rozwiązania niż w projekcie, umożliwiającego realizację zamierzeń inwestorom, a pozostających w zgodzie z kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa zasadnym jest uchylenie w tej części wspomnianej uchwały w części oznaczonej symbolem B. Skargę na uchwałę złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "G.-- w R. Zdaniem skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie podjęła odrębnej uchwały o jej zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...], co w jej przekonaniu stanowi naruszenie trybu uchwalania planu o jakim stanowi art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ). Dodatkowo skarżąca wskazała, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta obszar B, który na mocy zaskarżonej uchwały został wyłączony z opracowania projektu planu, przeznaczony jest na teren zieleni urządzonej z rekreacją z dopuszczeniem usług kultury, gastronomii w zabudowie do wysokości 2 kondygnacji. Tymczasem w dniu [...] Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością " A.-- zgodnie z którą na tym terenie przewiduje się budowę zespołu mieszkaniowo - usługowego , hotelu z dwoma budynkami 18 i 25 kondygnacyjnymi. Według skarżącej wyłączenie terenu B i odstąpienie od uchwalenia planu w tej części nie uzasadniało nabycie tej nieruchomości w trakcie opracowywania planu, a tym bardziej zamiar inwestora realizacji na tym terenie wielokondygnacyjnych budynków mieszkalno - usługowych stwarzających zagrożenie dla ochrony głównego układu biologicznie czynnych terenów miasta stanowiących fragment doliny Wisłoka. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wyjaśnił, że choć skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą oraz nieruchomości położonych w jego bezpośrednim sąsiedztwie to jednak nie sprecyzowała swojego interesu prawnego oraz nie wskazała przepisów prawa materialnego prawo to określających oraz służących jego ochronie. Prezydent zwrócił uwagę, że Spółdzielnia nie zarzuciła naruszenia jej interesu prawnego będącego konsekwencja podjęcia określonych ustaleń planu, wobec czego naruszenie tego interesu można rozpatrywać jedynie w kontekście nieprzestrzegania przez Radę Miasta norm prawnych powszechnie obowiązujących przy podejmowaniu zakwestionowanych uchwał. Za nieuzasadniony uznano zarzut, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie podjęła odrębnej uchwały o jej zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...]. Z literalnej bowiem treści tego przepisu wnosić należy, że dla stwierdzenia wspomnianej zgodności nie jest niezbędne podjęcie odrębnej uchwały, a zatem spełnieniem tego wymogu jest podjęcie uchwały w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono przy tym, że wymóg badania zgodności uchwały z ustaleniami studium wymagany jest jedynie w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnoszący odpowiedź na skargę podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wskazują , kiedy powstaje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku tego nie można jednak wywodzić z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w stosunku do obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. W odniesieniu do tych obszarów gmina korzysta bowiem z samodzielności i władztwa planistycznego, czyli gmina samodzielnie decyduje, czy przystąpi do sporządzenia planu na tych terenach , co jednocześnie wyłącza możliwość wnoszenia przez zainteresowanych ( np. właścicieli nieruchomości) w trybie art.101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na niewykonanie tych czynności, polegających na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wprowadzeniu zmian w tym planie. Zaznaczono, że określenie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta dla obszaru objętego symbolem B inwestycji polegających na realizacji usług publicznych lub komercyjnych związanych z rekreacją , turystyką lub sportem w zieleni urządzonej oraz zieleni urządzonej nie uprawnia do wniosku, że w tych postanowieniach zawarty jest prawny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami ) każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwała podjęta przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. II OSK 1127/05 LEX nr 1948940). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza natomiast, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną -- prawnie gwarantowaną " sytuacją-- , a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela ) albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02 OSNCP 2004/7/114). W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że skarżąca Spółdzielnia takiego związku nie wykazała, co oznacza, że nie przysługuje jej przymiot podmiotu legitymowanego w rozumieniu art.101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. Podnoszone w skardze zarzuty koncentrują się w istocie nie na wykazaniu naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, ale na kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy, jaką w dniu [...] Prezydent Miasta wydał na rzecz "A.-- spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Skarżąca akcentowała zagrożenia jakie wiążą się dla niej z realizacji 25 i 18 kondygnacyjnych budynków, dopuszczonych w decyzji, które w jej mniemaniu stwarzają zagrożenie dla ochrony głównego układu biologicznie czynnych terenów miasta stanowiących fragment doliny Wisłoka, a ponadto niekorzystnie będą oddziaływać na nieruchomości Spółdzielni położone obok tego terenu, pozbawiając mieszkańców osiedla korzystania z obszaru, który w studium uwarunkowań przeznaczono na teren rekreacyjny. Jest jednak oczywiste, że Spółdzielnia może domagać się ochrony swoich interesów w procesie inwestycyjnym dotyczącym realizacji wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jednak przyjmując, że skarżąca dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego w wydaniu wspomnianej decyzji, to zauważyć trzeba, że związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza ) właśnie interes prawny lub uprawnienie musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r. II SA 1410/01, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002r. IV SA 1221/01 Legalis). Skoro zaś do wniesienia skargi w omawianym trybie nie legitymuje jedynie zagrożenie naruszeniem, wnoszący skargę jest zatem zobowiązany do wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, czego skarżąca jednak nie uczyniła. Uzasadnienia dla uznania, że tego rodzaju naruszenie miało miejsce nie można upatrywać, jak to już wyjaśniono, w zgłoszonym zastrzeżeniu dotyczącym ewentualnego zagrożenia, jakie dla ochrony głównego układu biologicznie czynnych terenów miasta stanowiących fragment doliny Wisłoka może stwarzać realizacja wielokondygnacyjnych budynków mieszkalno - usługowych, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czytelnie wskazuje art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ), który stanowi, że przesłanką jej podjęcia jest zamiar ustalenia przeznaczenia terenów , w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowania. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia zatem przeznaczenia obszarów, podobnie nie ulega zmianie sytuacja prawno - planistyczna tych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 1999r. ( IV SA 1309/99 ) stwierdził , iż nie ma podstaw do przyjęcia, iż nawet projekt planu zagospodarowania przestrzennego w treści merytorycznej pozostaje w sprzeczności z jakimikolwiek przepisami prawa. Nie budzi natomiast wątpliwości, że wynikająca z art.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samodzielność planistyczna gminy polegająca na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy obejmuje również swobodę decydowania w zakresie prowadzenia prac planistycznych, choć trafnie przyjmuje się, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 1716/2007 Lex Polonica nr 1994495). Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, jeśli uznać to za konieczne, przerwać procedurę planistyczną i wycofać się z inicjatywy planistycznej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego 4. Wydanie C.H.BECK Warszawa 2008 str.147 ). Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Radę Miasta art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodjęcie odrębnej uchwały o zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Jest bowiem oczywiste, że obowiązek badania zgodności z ustaleniami studium dotyczy wyłącznie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym, jak już wcześniej wykazano, w żadnym razie nie jest uchwała, w istocie rzeczy odstępująca od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze. Skoro zatem skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia to tym samym nie wykazała legitymacji do wniesienia skargi w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.