II SA/Lu 828/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak [...] r., Nr [...] r.; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...] którym organ ten – po rozpatrzeniu wniosku P. P. – działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – firmie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L. przy ul. Z. pozwolenia na budowę: 1. budynku galerii handlowej wraz z wewnętrznymi instalacjami: sanitarnymi (wod.-kan., ogrzewania, wentylacji, klimatyzacji i gazowej), elektrycznymi (odgromowych, uziomów, zasilających, oświetleniowych i słaboprądowych), 2. zewnętrznych instalacji sanitarnych (wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej) oraz elektrycznych (zasilających, oświetleniowych i słaboprądowych), 3. zbiornika retencyjnego wraz z wyposażeniem, 4. dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, 5. przyłączy sanitarnych (wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej), 6. zjazdów publicznych z ul. Przemysłowej i ul. Kilińskiego, 7. pylonu reklamowego, - na działkach nr ewid.: [...] przy ul. K. w Z., na działkach drogowych nr ewid. [...] w ul. P. oraz nr ewid. [...] i [...] w ul. K. w Z. We wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. P. P. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższym rozstrzygnięciem oraz o jego uchylenie. Wnioskodawca stwierdził, że inwestycja będąca przedmiotem tej decyzji "wykonana została z naruszeniem warunków zawartych w decyzji środowiskowej (...), co w zasadniczy sposób fałszuje rzeczywisty stan faktyczny". W dniu [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] – zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. – przekazał powyższy wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielającą "A" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta [...] podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro P. P. nie jest właścicielem, użytkownikiem lub zarządcą nieruchomości objętych projektowaną inwestycją, to zdaniem organu nie przysługuje mu status strony postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu i tym samym nie posiada on legitymacji do żądania wznowienia tego postępowania i uchylenia wydanego w nim rozstrzygnięcia. P. P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wyjaśnił, że żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. powoływał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, ale również i inne punkty tego przepisu, tj. pkt 1, 2, 5, 6 i 8. Zdaniem strony rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, bowiem zostało oparte na merytorycznej ocenie przyczyn wznowienia postępowania, zaś taka ocena mogła być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Skarżący podkreślił również, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa tylko w przypadku, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. W ocenie P. P. twierdzenie organu I instancji, jakoby inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, jest błędne i niewystarczające, by odmówić mu statusu strony w postępowaniu zakończonym tym rozstrzygnięciem. Jego zdaniem oddziaływanie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie sprowadza się jedynie do spowodowania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Autor zażalenia podkreślił, że przedmiotem kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest - poza budową galerii handlowej – również przebudowa ul. K. w Z., przy której usytuowana jest jego nieruchomość. Sposób wykorzystywania inwestycji objętej powyższym rozstrzygnięciem może zatem oddziaływać bezpośrednio na jego nieruchomość (poprzez generowanie wzmożonego ruchu oraz hałasu). W związku z tym P. P. stwierdził, że należało przeprowadzić postępowanie wznowieniowe w celu wyjaśnienia, czy przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w złożonym przez P. P. wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o wznowienie postępowania wyraźnie wskazano jako podstawę prawną tego żądania art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz 8 k.p.a. W takim zakresie – zdaniem organu – wniosek ten winien być zatem rozpatrywany. Organ II instancji stwierdził, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania należy badać wyłącznie, czy złożony w tym przedmiocie wniosek oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłankach oraz czy wszczęcie postępowania wznowieniowego jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przesłanką niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych jest natomiast złożenie żądania przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zdaniem organu konieczne jest zatem ustalenie, czy osobie składającej wniosek o wznowienie przysługuje status strony w przeprowadzonym postępowaniu zwykłym. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że P. P. nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., ponieważ nieruchomość, której jest współwłaścicielem, znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej tym rozstrzygnięciem. W związku z tym organ uznał, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewoda stwierdził, że nie jest prawdą, jakoby P. P. we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast argumenty dotyczące ograniczeń wynikających z przebudowy ul. K. – w ocenie organu - nie mogą być rozpatrywane na obecnym etapie postępowania, a ponadto dotyczą one inwestycji nieobjętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie organ I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 145 § 1 k.p.a., jednak poza tym sformułowaniem uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zawiera poprawne wyjaśnienie przyczyn odmowy wznowienia postępowania. P. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia. Skarżący ponownie podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. powoływał się na swój interes prawny oraz wskazywał jako podstawę swego żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz inne punkty tego przepisu (pkt 1, 2, 5, 6, 8). Zdaniem P. P. organ winien zatem rozstrzygnąć, czy posiada on przymiot strony postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, jednak ustalenie tej okoliczności nie mogło nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Niedopuszczalne było zatem dokonanie przez organ oceny przyczyny wznowienia postępowania jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu. Skarżący podtrzymał również swoje zastrzeżenia wobec stanowiska organów, iż sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Podniósł, że z opracowanego dla przedmiotowego przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż jego kamienica leży w granicach oddziaływania planowanego obiektu. Ponadto wskutek przebudowy ul. Kilińskiego (stanowiącej – zdaniem skarżącego – element spornej inwestycji), doszło do zmiany organizacji ruchu na tej ulicy, ograniczenia dostępności jego nieruchomości (w miejscu wjazdu na przedmiotową posesję wykonano przejście dla pieszych, zaś jezdnię drogi usytuowano w taki sposób, że znajduje się ona w odległości 60 cm od okien mieszkania skarżącego) oraz uszkodzenia jego kamienicy. Skarżący stwierdził, że o posiadaniu przez niego statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. świadczy również fakt, iż został on uznany za stronę postępowania dotyczącego remontu ul. K. wraz z remontem skrzyżowania z ul. P. oraz parkingu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga P. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia "A" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. W tej sytuacji już na wstępie należy podkreślić, że podniesione w skardze zarzuty pod adresem samej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., na etapie kontroli postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, są przedwczesne i nie mogą stanowić przedmiotu oceny sądowej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wadliwości wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 – 152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 15 czerwca 2012 r. nie zawierał jednoznacznego wskazania podstawy żądanego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. Skarżący powołał się w nim bowiem na "art. 145 art. 43 § 1 punkt 1, 5 oraz 8 k.p.a.", a zatem wskazując na przepis art. 145 k.p.a. w istocie nie sprecyzował, na której z przesłanek określonych w § 1 tego przepisu opiera swoje żądanie (powołany we wniosku art. 43 k.p.a. nie dotyczy tematyki wznowieniowej i nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych). Tymczasem organy odmówiły wznowienia przedmiotowego postępowania, argumentując to brakiem interesu oprawnego skarżącego w kwestionowanej sprawie. W ocenie Sądu przeprowadzonej przez organy oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można uznać za prawidłową. Wprawdzie, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania, jednak zasada ta doznaje poważnego ograniczenia w sytuacji kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia - a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 554/10, LEX nr 753557). Wobec braku wezwania skarżącego do sprecyzowania jego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji, nie można natomiast wykluczyć, że podstawą tego żądania była właśnie okoliczność, iż wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu zwykłym, tym bardziej, że już na etapie postępowania odwoławczego taka podstawa złożonego przez P. P. wniosku nie mogła budzić wątpliwości. W zażaleniu na postanowienia pierwszoinstancyjne skarżący wyraźnie bowiem wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę swojego żądania. W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji w niniejszej sprawie w istocie dokonały oceny przesłanek wznowienia, co - jak słusznie zauważył skarżący – powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może bowiem weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ugruntowany jest pogląd, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest niedopuszczalna. W szczególności w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ocena ta dokonana być może tylko w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, a więc dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na postawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98; z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06 oraz z dnia z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być zatem brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena przymiotu strony P. P. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie pozwolenia na budowę, może nastąpić na wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia. Jednocześnie orzeczona odmowa nie została poprzedzona oceną wniosku skarżącego pod względem zachowania wymogów formalnych. W konsekwencji tego zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie - w pierwszej kolejności - dokonanie oceny wniosku skarżącego jedynie pod kątem zachowania wymogów formalnych, a w razie uznania, że wymogi te zostały spełnione - wydanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr ., nr [...], znak: [...]. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. – dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy skarżący posiadał interes prawny w kwestionowanym postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe organ winien zaś zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.