II SA/Lu 83/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości oddala skargę. II SA/Lu 83/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ..., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia ...., sprostowanym postanowieniem z dnia ... odmawiającym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ... z dnia ... zmienionej decyzją wydaną z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ... przez Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia ...1971 r. wszczynającej z urzędu podział nieruchomości położonych w L., ograniczonych ulicami: od północy A. W., od wschodu ul. B. M. C., od południa ul. B., od zachodu A. R.- utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że w dniu 28 maja 2013r. J.P. spadkobierczyni E. O. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego ... Wydział II Cywilny z dnia 12 kwietnia 200lr. sygn. akt II Ns 593/01) skierowała do Wojewody ... wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek ten został przekazany przez Wojewodę ... do Kolegium do rozpatrzenia wg właściwości. Kolegium przytoczyło art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie powołało się na tezę wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 87/11 (publik. LEX nr 1291984), zgodnie z którą nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego. Dalej wskazało, że w badanym przypadku objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ... z dnia ...zatwierdzająca plan podziału nieruchomości należących do E. O., po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ... została utrzymana w mocy na podstawie art. 120 par. 1 pkt 1 k.p.a. (którego brzmienie odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. W związku z powyższym Kolegium postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji na podstawie art. 61a par. 1 k.p.a. Postanowienie Kolegium zaskarżyła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy J. P. Zarzuciła, że Kolegium nie przeanalizowało decyzji pod kątem przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, tj. nie wykazało, czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 par. 1 i par. 2 k.p.a., a także, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 158 par. 1 i par. 2 k.p.a. Stwierdziła, że nie podziela poglądu, że badaniu w trybie nadzwyczajnym podlegają jedynie decyzje, od których przysługuje środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) oraz, że jeśli środek taki nie przysługuje w trybie zwyczajnym, to tym bardziej nie przysługuje nadzwyczajny środek zaskarżenia takich orzeczeń. Podniosła, że w sprawie została wydana decyzja organu odwoławczego w oparciu o art. 138 k.p.a. Rozpatrując wniosek Kolegium uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski, przytoczone wyżej, poprzedniego składu orzekającego Kolegium, który wydał zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ... z dnia .... zmienionej decyzją tego organu z dnia ...1971 r. o tym samym znaku, wszczynającej z urzędu podział nieruchomości położonych w dzielnicy S. ograniczonych ulicami: od północy A. W., od wschodu ul. B. M. C., od południa ul. B., od zachodu A. R. Jak stanowi art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 156 par. 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 61a par. 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ orzekający stwierdził, że są one niezasadne i na uwzględnienie nie zasługują. W związku z tym, że decyzja z dnia 12 lipca 1969r. jest decyzją, od której zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych nie przysługuje odwołanie, to tym samym brak jest podstaw do wszczynania postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Stąd zarzut, że Kolegium nie przeanalizowało przesłanek z art. 156 par. 1 i par. 2 k.p.a. jest bezzasadny. Kolegium zwróciło także uwagę, że skarżona wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja wszczynała postępowanie. Taką rolę pełni aktualnie zawiadomienie lub postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które jest niezaskarżalne, a które można skarżyć wraz z decyzją (postanowieniem) merytorycznym, kończącym postępowanie. Ponadto Kolegium podniosło, że J. P. wniosła także o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie podziałowe, tj. decyzji z dnia ... 1971 r. i Kolegium wszczęło w tej sprawie postępowanie. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego . skarżąca J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie: - przepisów art. 61 a par.1, 6 ,9,11 w związku z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, - przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 10,11, 12, 13 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 25 maja 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej .... przez Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia ....zmienionej decyzją wydaną z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej .... przez Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia .... 1971 r. ... wszczynającej z urzędu podział nieruchomości położonych w L., ograniczonych ulicami : od północy A. W., od wschodu ul. B. M. C., od południa ul. B., od zachodu A. R. Podstawą wniosku było ustalenie, że wszczęcia postępowania podziałowego dokonano wbrew obowiązującym przepisom prawa. Jednocześnie podkreśliła że nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu , że skoro w/w decyzja o podziale nieruchomości w dzielnicy S. nie może być zaskarżona w drodze zwykłych środków odwoławczych, to tym bardziej nie może być przedmiotem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności, skoro według niej, przesłanki do uznania decyzji jako wadliwej występują. Za podjęciem takiego postępowania przemawiają zarówno względy natury faktycznej, jak i prawnej. Z treści uzasadnienia postanowienia i przytoczonego par. 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości wynika, że decyzja o wszczęciu podziału ustala w szczególności granicę obszaru objętego podziałem i jego ogólną powierzchnię. W decyzji następuje wszczęcie z urzędu rozgraniczenia nieruchomości objętej podziałem, oraz od decyzji wszczynającej podział nie przysługuje odwołanie. W świetle przedmiotowej decyzji dotyczącej podziału nieruchomości wszczynano podział wtórny terenu przejętego pod drogę - ulicę J. J., nie zachowując przy tym norm obszarowych, które miały być zachowane. Powierzchnia podlegająca podziałowi w myśl ówczesnych przepisów na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania powinna być liczona od ogólnej powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, a nie tylko jej części niewykorzystanej na cele publiczne. Zatem w przypadku E. O. nieodpłatnemu przejęciu w decyzji o prawidłowo wszczętym podziale powinna podlegać powierzchnia 33% z ogólnej powierzchni gruntu. Ponieważ skarżona decyzja wszczynała podział więcej niż 33% objętej parcelacją nieruchomości należącej do E. O., w tym również sensie jest decyzją obarczoną wadami, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze .... wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Wskazało, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia ....sprostowane postanowieniem z dnia ...., a nie jak stwierdziła w skardze skarżąca postanowienie ... Organ orzekający podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), dotyczy aktów administracyjnych, takich jak decyzje (art. 156 par. 1 k.p.a.) oraz postanowień, od których przysługuje zażalenie , postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 126 k.p.a.). Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby na drodze tej instytucji procesowej domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, od której nie służy odwołanie, a taką decyzją jest decyzja z dnia .... zmieniona decyzją z dnia ... 1971r. ..., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. Kolegium uznało również, że nie naruszyło art. 7, art. 9 i art. 77 w związku z art. 156 k.p.a., zaś skarżąca nie wskazała w jaki sposób miałoby dojść do tego naruszenia. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 196lr. Nr 18, poz.94 z późn. zm.), bowiem nie miał on zastosowania w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga skarżąca. Również przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, też nie miały zastosowania na tym etapie postępowania podziałowego w decyzji zaskarżonej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dlatego chybione jest twierdzenie, że Kolegium je naruszyło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego .... z dnia ....którym utrzymano w mocy wydane na podstawie art. 61a par. 1 k.p.a. postanowienie tego samego organu z dnia ... ( sprostowane postanowieniem z dnia ...r.). Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Jak wskazuje się w orzecznictwie, nowelizacja ta w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 330/12). Przepis art. 61a par. 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc powyższy przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga przesłanka - "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a par. 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsporny w sprawie niniejszej jest fakt, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca jest decyzją wszczynającą z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. W świetle przepisów będących podstawą wydania tej decyzji, nie przysługiwało od niej odwołanie. Również w obecnie obowiązujących przepisach nie przewidziano środka odwoławczego od zawiadomienia lub postanowienia o wszczęciu postępowania. Dlatego też Sąd podziela pogląd przedstawiony przez Kolegium, że badaniu w trybie nadzwyczajnym podlegają jedynie decyzje, od których przysługuje środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie). Ponadto podkreślić należy, że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynającej postępowanie w sprawie podziału nieruchomości z dnia 12 lipca 1968 r.( k. 18 akt adm. I instancji, a nie jak wskazuje zarówno skarżąca, jak i organ – decyzji z dnia 12 lipca 1969 r.), a decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia .... 1971 r. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i decyzją z dnia ... 1971 r. została ona utrzymana w mocy. Jednakże ta okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem wniosek skarżącej sformułowany został jednoznacznie. Dlatego też za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ orzekający w niniejszej sprawie art. 61a par. 1 w związku z art.156 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzono zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 6,7,9 i 77 k.p.a. Organ zgromadził dokumentację niezbędną do oceny przesłanek w zakresie wszczęcia postępowania, tym bardziej, że skarżąca wniosła także o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ....1971 r. o podziale nieruchomości i sprawa ta jest również przedmiotem skargi skierowanej do tutejszego Sądu ( w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 639/14). Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z uwagi na fakt, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.