II SA/Lu 833/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. - D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] września 2024 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. D. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] lipca 2024 r., znak: [...], nakazującą Spółce rozbiórkę drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb O. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb Ś.-K., gmina D., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy obu instancji ustaliły, że na działkach opisanych w decyzji we wrześniu 2023 r. wykonano utwardzenie terenu płytami żelbetowymi o szerokości 5,90 m i długości ok. 418 m. Na odcinku 0,358 km wykonano przepust. Inwestorem była Spółka A. - która według oświadczenia pracownika obecnego podczas oględzin – nie występowała z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ani też nie dokonywała zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb O. oraz na działkach [...] i [...] obręb Ś.-K., gmina D.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w miejscu istniejącej obecnie drogi o szerokości około 5,90 m z nawierzchnią wykonaną z płyt drogowych istniała gruntowa droga leśna o szerokości około 4,50m z nawierzchnią nieulepszoną. Organ wskazał, że w wyniku wykonanych robót budowlanych inwestor wykonał obiekt budowlany – drogę, gdyż dopiero wskutek utwardzenia terenu powstał obiekt budowlany, zaś przed wykonaniem w/w robót inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc dopuścił się samowoli budowlanej. Na postanowienie to inwestor wniósł zażalenie. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wobec czego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy za zasadne uznał wdrożenie procedury legalizacji samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48-49e Prawa budowlanego. LWINB podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu budowy, PINB w C. wyjaśnił przyjętą kwalifikację obiektu oraz poinformował o konsekwencjach przyjętej kwalifikacji, tj. o obowiązku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji legalizującej. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Postanowienie z dnia 10 maja 2024 r. (które inwestor otrzymał 15 maja 2024 r.) stało się ostateczne i prawomocne, a niezłożenie przez inwestora wniosku w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia obligowało PINB w C. do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że w myśl art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Organ nie ma innej możliwości niż wydać decyzję o rozbiórce w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację, bowiem ustawodawca nie pozostawił żadnego luzu decyzyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor nie złożył takiego wniosku. Organ wskazał, że na etapie zaskarżenia decyzji o rozbiórce jest związany dotychczasowymi ustaleniami, gdyż ewentualna możliwość ich podważania istniała w drodze zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem LWINB, zasadnie za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjęto art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i nakazano rozbiórkę drogi opisanej w decyzji. Skargę na decyzję LWINB wniosła Spółka A. , zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dokonane czynności przez A. spółkę z o.o. nie stanowią utwardzenia powierzchni gruntu, na które nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 prawa budowlanego; b) art. 49e pkt 1 w zw. z art.48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb O. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb Ś.-K., gm. D. wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że czynności dokonane przez A. na tych działkach stanowią samowolę budowlaną; 2. postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77§ 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów. Ponadto pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z pozwoleń na budowę wydanych przez Starostę C. nr [...] i [...], gdyż w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że opisane w skardze działki budowlane są własnością Spółki i w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę, produkcję, składy magazyny, usługi komercyjne rzemiosła oraz teren obsługi komunikacji kolejowej i drogowej. Roboty budowlane wykonane przez skarżącą, a polegające na utwardzeniu gruntu miały służyć realizacji budowy obiektu budowlanego, na które skarżąca otrzymała pozwolenia na budowę wydane przez Starostę Chełmskiego (nr [...] i [...]). Wskazując na orzecznictwo oraz treść art. 29 ust. 4 pkt 4 prawa budowlanego skarżąca podkreśliła, że na wykonanie robót polegających na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie. Poza tym utwardzenie to nie stanowi samodzielnej budowli, zaś na działce nr [...] jest przewidziane do rozbiórki, ponieważ jest rozwiązaniem tymczasowym. W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że dokonane przez Spółkę utwardzenie stanowi samowolę budowlaną, a co za tym idzie błędnie określił kwalifikację prawną obiektu, co skutkowało wszczęciem postępowania legalizacyjnego bezpodstawnie. Działanie to doprowadziło do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego z uwagi na niezłożenie wniosku o legalizację, w sytuacji gdy to postępowanie w ogóle nie powinno być wszczęte. Dodatkowo podniesiono, że skarżąca nie wiedziała o wszczętym postępowaniu administracyjnym, nie została poinformowana o oględzinach w dniu 17 stycznia 2024 r., zaś w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała, że posiada pozwolenie na budowę. Tym samym organ dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niekonsekwentny, co doprowadziło do błędnego uznania, że wykonane przez skarżącą roboty nie mogły zostać potraktowane jako utwardzenie działki budowlanej z uwagi na fakt, że nie nawiązują do żadnej zabudowy znajdującej się na tym terenie, a pełnią samodzielną funkcję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest nakazanie skarżącej Spółce rozbiórki obiektu zakwalifikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako budowa drogi, wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygniecie tego sporu wymaga podkreślenia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej. W toku postępowania organy ustaliły, że skarżąca w miejscu istniejącej dogi gruntowej (nieulepszonej) wykonała – przy użyciu wyrobów budowlanych – nową nawierzchnię tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, co należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego tj. drogę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane w dacie realizacji inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) Bezspornie skarżąca tego pozwolenia nie uzyskała. Tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę regulują art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej. Gdyby postanowienie to było niezaskarżalne, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., wówczas, stosownie do treści art. 142 k.p.a., można byłoby je zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji również w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Również organ II instancji rozpoznający sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez Spółkę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poinformował inwestora o możliwości i sposobie legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie to stało się prawomocne. Tym samym ocena organów co do faktu popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi bez pozwolenia na budowę stała się ostateczna i prawomocna i jako taka była dla organów obu instancji wiążąca przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki wybudowanej drogi. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego postanowienia z dnia 10 maja 2024 r. stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obliguje organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 tej ustawy, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18, wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., II SA/Kr 1515/22). Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ nie miał obowiązku ustalać, czy skarżąca popełniła samowolę budowlaną, gdyż to zostało już rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy skarżąca złożyła w wymaganym terminie wniosek o legalizację i w sytuacji stwierdzenia, że wniosku nie złożyła, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty błędnego zakwalifikowania wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, na które w jej ocenie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Odnosząc się do dopuszczonych przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci dwóch pozwoleń na budowę stwierdzić należy, że potwierdzają one jedynie ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego prowadzące do wniosku, że droga opisana w decyzji wykonana została w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto – wbrew zarzutom skargi - stwierdzenie organów, że wykonane roboty nie nawiązują do żadnej innej zabudowy i stanowią samodzielną funkcję było uzasadnione. Jak bowiem bezspornie ustalono, droga wybudowana została we wrześniu 2023 r., zaś pozwolenie na budowę obiektów budowlanych na tych działkach Spółka uzyskała dopiero w czerwcu 2024 r. Trudno zatem uznać, że budowa drogi objęta była tymi pozwoleniami. Co do zawartego w skardze zarzutu, że skarżąca nie wiedziała o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o wyznaczonych na dzień 17 stycznia 2024 r. oględzinach stwierdzić należy, że zarzuty te są nieuzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o terminie wyznaczonych oględzin zostało doręczone Spółce w dniu 2 stycznia 2024 r. (vide: dowód doręczenia – k. 19 akt adm. I inst.). Mimo prawidłowego zawiadomienia przedstawiciel skarżącej nie uczestniczył w oględzinach (vide: protokół z oględzin k. 38 – 39 akt adm. I inst.). Pracownik [...] uczestniczył natomiast w kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 19 grudnia 2023 r. (k. 9 – 10 akt jak wyżej). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).