II SA/Lu 836/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. I. Ltd w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy D. ustalił dla E. Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie baterii słonecznych do wytwarzania energii elektrycznej ekologicznej na stojakach aluminiowych nie związanych trwale z gruntem, o całkowitej powierzchni do [...] ha, z niezbędną infrastrukturą techniczną i uzbrojeniem, na działce nr [...], położonej w Ś., gmina D. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółka P. z siedzibą w N. (dalej także: "spółka") wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 28 k.p.a. Spółka zarzuciła decyzji niezgodność z przepisami prawa, wydanie jej na podstawie nieobowiązujących przepisów oraz bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także niezgodność z praktyką orzeczniczą i stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uzasadniając interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, P. podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na wniosek E. Spółka z o.o., której jedynym wspólnikiem była i jest Spółka A. Następnie, w dniu [...] września 2012 r. Spółka A zawarła z P warunkową umowę sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym E Spółki z o.o. Na podstawie powyższej umowy spółka P miała nabyć 100% udziałów E Spółki z o.o. w celu realizowania projektów solarnych. Tytułem zabezpieczenia zapłaty ceny sprzedaży udziałów X S.A. udzielił zabezpieczenia w postaci poręczenia. Po podpisaniu wskazanej umowy, Spółka A przekazała P dokumentację dotyczącą projektu budowy farmy fotowoltaicznej, której analiza, zdaniem skarżącej spółki, wykazała kwalifikowaną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium w C. zawiadomiło o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2011 r. P, E Spółkę z o.o., X S.A. oraz Wójta Gminy D. Uznawszy, że Spółka P nie posiada interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kolegium wyjaśniło, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są: wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Tymczasem w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnioskodawcą była E Spółka z o.o., która zawarła ze skarżącą jedynie warunkową umowę sprzedaży swoich udziałów. Ponadto, jak podniósł organ, spółka P nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Podzielając dotychczasową argumentację, kolegium dodatkowo podniosło, że wnioskodawca nie jest inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości bądź właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich, co dawałoby mu prawo do występowania w postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony. W ocenie kolegium, wywodzenie interesu prawnego na podstawie twierdzenia przez wnioskodawcę, że jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania, ponieważ, jego zdaniem, decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy D. jest wadliwa, nie daje podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W niniejszej sprawie, jak podniosło kolegium, po złożeniu przez skarżącą spółkę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ nie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz wszczął postępowanie administracyjne. Dopiero w toku tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Wójta Gminy D. ustalono, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Ponadto stwierdzono, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła Spółka P. Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe podpisanie zaskarżonej decyzji , tj. złożenie podpisów bez podania imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do wydania decyzji; - art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy, pomimo, iż ma on w tym postępowaniu interes prawny; - art. 6, art. 8, art. 10 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będące następstwem wykluczenia skarżącego spośród podmiotów postępowania i tym samym uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu; - art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku spółki P o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie baterii słonecznych do wytwarzania energii elektrycznej na działce nr [...], położonej w Ś., gmina D. Przesłanką umorzenia postępowania było uznanie przez organ, że wnioskodawca - Spółka P nie posiada interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego, co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje ponadto każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., II OSK 176/09, CBOSA). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) nie określają odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w związku z czym zakres podmiotowy tego postępowania określa się w oparciu o dyspozycję art. 28 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, mający podstawę w obowiązującym przepisie prawa administracyjnego. Oznacza to, że treścią pojęcia "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest publiczne prawo podmiotowe, oznaczające "przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym" (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 174-175, 181 wraz z powołaną tam literaturą i orzecznictwem). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przymiot stron przysługuje również właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może bowiem zapaść decyzja kształtująca ład przestrzenny na sąsiednich nieruchomościach w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa ich własności (por. zamiast wielu: wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04, Lex nr 176144). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie jest ona również właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja objęta decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że stronie skarżącej przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja bądź do którejś z nieruchomości sąsiednich. Skarżąca spółka podpisała jedynie warunkową umowę sprzedaży obejmującą zakup udziałów E Spółki z o.o., która uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jak sama podniosła w skardze, jest jedynie "podmiotem potencjalnie bezpośrednio powiązanym z inwestorem" (k. 8 akt sądowych). Takie potencjalne powiązanie z podmiotem, na rzecz którego została wydana decyzja lokalizacyjna nie legitymuje jednak skarżącej do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, jej interesu prawnego nie można wywieść w oparciu o tzw. prawo refleksowe. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie wskazuje się, że pojęcie to obejmuje sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, to jest naruszenia uzasadniającego interes osoby trzeciej w tym, by władza administracyjna poddała go ochronie prawnej (por. M. Maciołek, O publicznym prawie podmiotowym, Samorząd Terytorialny 1992, nr 1 – 2, s. 11). W postępowaniach związanych z prawem do zabudowy, a zatem również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, z prawami refleksowymi mamy do czynienia wówczas, gdy wydana w takim postepowaniu decyzja nie rozstrzygnie wprost o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, lecz jedynie będzie oddziaływała na jego prawa lub obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. W tym przypadku konkretna norma prawna wprawdzie zabezpiecza interes jednostkowy, ale nie stwarza jednocześnie prawa samodzielnego dochodzenia tego interesu w odpowiedniej formie prawnej, a więc nie uprawnia do wystąpienia do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego (M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 33). Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy może zatem dotykać interesów prawnych innych osób i uzasadnia zaangażowanie tych osób jako stron postępowania. Interes prawny tych osób określany jest jako prawo refleksowe, które nie jest odrębną kategorią interesu prawnego. Ma ono oparcie w art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi normami prawa materialnego. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy prawo refleksowe, na które powołuje się skarżąca spółka, przysługuje zatem właścicielom lub użytkownikom wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Należy zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wpłynęła pośrednio na prawa i obowiązki skarżącej w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej spółki w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012, I OSK 544/11, CBOSA). Interesu prawnego skarżącej nie sposób wywodzić z powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej jako k.c.), czy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej jako Prawo budowlane). Art. 560 § 1 k.c. dotyczy uprawnień skarżącej z tytułu rękojmi, zaś art. 471 k.c. kształtuje reżim odpowiedzialności odszkodowawczej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie dotyczy jej uprawnień w tej mierze. Również art. 29 Prawa budowlanego, który zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, a zatem nie może stanowić podstawy ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącej spółki nie ma oparcia w uprawnieniach właścicielskich z udziałów w spółce, która uzyskała decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca konsekwentnie dowodzi bowiem, że wypowiedziała umowę z dnia [...] września 2012 r., która miała charakter warunkowy. Wskazana okoliczność potwierdza jedynie, że nie istnieje przepis prawa materialnego administracyjnego czy cywilnego, który stanowiłby podstawę udzielenia skarżącej ochrony prawnej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla spółki E. Kolegium zasadnie więc umorzyło postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że wbrew zarzutom skarżącej spółki, zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy nie zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 6, art. 8 i art. 10 w związku z art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu braku przymiotu strony wnoszącej o jego wszczęcie oznacza brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygania o zasadności wniosku i zawartych w nim twierdzeń. Dlatego też, mimo że w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji utrzymanej nią w mocy kolegium wypowiedziało się co do zarzutów, które skutkować miałyby – zdaniem skarżącej – nieważnością decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., sąd nie miał podstaw do oceny tego stanowiska organu. Z tego powodu przedwczesne było rozstrzyganie o zasadności naruszenia przez kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonej decyzji wskazano imiona i nazwiska członków składu orzekającego kolegium, którzy brali udział w rozstrzyganiu sprawy oraz ich stanowiska służbowe. To, że obok nieczytelnych własnoręcznych podpisów nie wskazano imion i nazwisk tych osób, nie oznacza, że decyzja nie spełnia warunków określonych w powołanym wyżej przepisie. Podpis na decyzji administracyjnej musi być własnoręczny, nie ma natomiast wymogu, by był czytelny. Wystarczające jest, aby własnoręczne – nawet nieczytelne podpisy (parafy) osób, które decyzję wydały, były umieszczone w treści decyzji, w której wskazano imiona, nazwiska i stanowiska służbowe osób podpisujących. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).