II SA/Lu 839/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] w B. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ark. [...] o powierzchni całkowitej [...] ha, położonej w obrębie B., stanowiącej współwłasność E. G. w udziale [...] części i T. A. G. w udziale [...] części poprzez zezwolenie [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. (dalej zwana Spółką) na wykonanie prac budowlanych, polegających na założeniu przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 kV B. - N.". Jako ograniczenie trwałe wskazano powierzchnię [...] ha o szerokości 18,0 m (po 9,0 m od osi linii), oznaczony kolorem niebieskim oraz literami [...] na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W decyzji określono również obszar zajęcia na czas wykonywania robót wynoszący [...] ha i pokrywający się z obszarem trwałego ograniczenia (ppkt b). Organ zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do jej udostępnienia Spółce, zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych oraz stwierdził, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty Spółka będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania w trybie art.128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając decyzję Starosta wyjaśnił, że Spółka wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], przez zezwolenie na założenie na niej przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 Kv B. - N." polegającego na przebudowie istniejącej linii. Wniesiono też o wydanie odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do części działki nr [...]. Do wniosku dołączono korespondencję prowadzoną z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, dotyczącą uzyskania tytułu prawnego do gruntu. Z uwagi na występujące braki, pismem z dnia 27 lutego 2018r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku. Uzupełniając braki, wnioskodawca złożył pisemne wyjaśnienia. W celu ustalenia stanowisk stron, organ wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu [...] maja 2018 r. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, na rozprawę nie przybył T. G.. Obecni na rozprawie przedstawiciele Spółki oświadczyli, że w wyniku planowanej przebudowy istniejącej linii 110 kV relacji N. - B., lokalizacja linii na przedmiotowej działce nie ulegnie zmianie. Obszar zajęty przez linię powinien być wolny od nasadzeń lub wysokich drzew i krzewów, zabudowy i działalności zagrażającej bezpieczeństwu linii. Zaproponowano jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł dla E. G. oraz [...] zł dla T. G. za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu w przypadku zawarcia umowy i notarialnego ustanowienia służebności przesyłu. Jednocześnie podtrzymano wniosek z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Obecny na rozprawie E. G. oświadczył do protokołu, że nie wyraża zgody na propozycje Spółki oraz na zawarcie umowy. Starosta stwierdził, że zgodnie z art.124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją Burmistrza Miasta B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji N. - B.", która obejmuje między innymi działkę nr [...]. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że na przedmiotowej działce proponowana lokalizacja urządzeń elektroenergetycznych jest zgodna z decyzją Nr [...] oraz z załącznikiem graficznym do niej. Organ podkreślił, że proponowana lokalizacja urządzeń elektroenergetycznych jest w rozumieniu art.6 wspomnianej ustawy celem publicznym. Zgodził się, że proponowane wykonanie prac w granicach istniejącego pasa technologicznego linii jest jak najmniej uciążliwe dla funkcjonowania działki, poza tym Linia na działce nr [...] nie zmieni swojej lokalizacji. Odszkodowanie za ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi nieruchomości zostanie określone w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji, jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Podkreślił, że inwestor prowadził rokowania z właścicielami działki nr [...], jednak zakończyły się one niepowodzeniem i nie doszło do udostępnienia nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania E. G. wskazującego na bezumowne korzystanie z jego działki przez spółkę, brak możliwości jej zabudowy, ograniczanie jego prawa własności oraz kwestionującego publiczny charakter inwestycji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Także organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego stosownie do unormowania art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy bowiem przebudowy istniejącej linii energetycznej w ramach zadania "Modernizacja linii 110 Kv B. - N.". Organ wyjaśnił, że realizowany projekt w części zakłada rozebranie i wybudowanie od nowa linii w tej samej lokalizacji (za wyjątkiem odcinka w gm. N. w miejscu skrzyżowania z projektowanymi drogowymi [...] i [...], gdzie linia poprowadzona zostanie po nowej trasie), a we fragmentach nastąpi jedynie regulacja zwisów, podwyższenie słupów, wymianę łańcuchów izolatorowych, wymianę przewodów roboczych, a na całej długości linii budowę nowej linii światłowodowej skojarzonej w przewodzie odgromowym tzw. OPGW. Na działce nr [...] inwestycja będzie polegała na pozostawieniu istniejących przewodów roboczych bez zmian i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem. Lokalizacja linii 110 kV pozostanie bez zmian. Celem inwestycji jest poprawa jakości zasilania i funkcjonowania systemu energetycznego na znacznej części województwa [...] i [...] oraz dostosowanie dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Inwestycja służy dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności. Wojewoda zwrócił uwagę, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingeruje w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, dlatego ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania związanych z nią dolegliwości. Zalicza się do nich wskazane w art. 124 ust. 3 rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Przepis ten zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracji do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1. Dlatego rzeczą organu I instancji rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami oraz czy inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami działki nr [...] zostały przeprowadzone (akta sprawy strony nr 1 - nr 44), ale nie przyniosły rezultatu w postaci zgody na wymianę przewodów roboczych i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem i zawarcia w tej kwestii umowy. Inwestor określił i zaproponował każdemu ze współwłaścicieli konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności inwestor wskazał, że inwestycja polega na wymianie przewodów roboczych i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem, powierzchnia służebności na działce nr [...] wyniesie 459 m i będzie wykonana w pasie o szerokości 18 m tj. po 9 m od osi linii elektroenergetycznej. W umowie zaproponowano, że za ustanowienie na czas nieoznaczony służebności przesyłu, przedsiębiorca wypłaci jednorazowe wynagrodzenie dla E. G. w wysokości [...] zł, a dla T. G. w wysokości [...] zł. Jego wypłata nastąpi po uzyskaniu przez przedsiębiorcę pozwolenia na budowę oraz po zawarciu umowy ustanowienia służebności przesyłu przez współwłaścicieli o treści określonej w § 2 ust. 1 lit. a-d tej umowy, w formie aktu notarialnego. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej. W związku z powyższym w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań. Nieosiągnięcie zgody upoważniało organ do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1. Działka nr [...] leży na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego, dlatego w sprawie została wydana decyzja Burmistrza Miasta B. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego mapa ustalenia służebności przesyłu stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji jest zgodna z załączoną do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił prawidłowo złożony i uzupełniony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań oraz decyzja Burmistrza Miasta B. nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że obszar trwałego ograniczenia i czasowego zajęcia nieruchomości wynosi 0,0459 ha. Jednakże w pkt 1 lit b) rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organ I instancji omyłkowo wskazał, że obszar zajęcia nieruchomości na czas budowy wynosi "[...] ha i pokrywa się z obszarem trwałego ograniczenia, o którym mowa pod literą a". Nie jest to jednak istotna wada zaskarżonej decyzji, a przy tym nie oddziałuje istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. G... W jego ocenie zaskarżona decyzja narusza prawo w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zawiera błąd dotyczący obszaru podlegającego zajęciu na czas budowy. Działka nr [...] została pomniejszona i przyjęto w decyzji obszar [...] ha zamiast [...] ha. Argumentował, że spółka korzysta z jego działki bezumownie i nie płaci żadnej należności. Gdyby na działce nie było linii przesyłowej miałaby przeznaczenie budowlane jako działka położona przy drodze wojewódzkiej do L. i jej znaczenie i wartość były by znacznie wyższe. Działka nie jest obciążona służebnością przesyłu ani też drogi koniecznej. Decyzja znacznie ogranicza dysponowanie gruntami. Ponad 459 metrów działki staje się bezużyteczne i jeszcze muszę za to płacić podatki lokalne od nieruchomości. Skarżący zauważył, że inwestycja nie jest celem publicznym, tylko ogranicza się jego prawo do działki. Zaznaczył, że spółka powinna dążyć do polubownego załatwienia sporu przez ugodę a nie wykorzystywać istniejącą linie przesyłu, aby pozbawiać go własności i coraz bardziej ograniczać korzystanie z działki. Ponadto organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że nastąpi dalsze niszczenie drzewostanu i struktury gleby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoja argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej zwana "ugn", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższego przepisu wynika, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie dla realizacji celu publicznego i musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych. W świetle powołanego przepisu nietrafny jest zarzut skarżącego podważającego publiczny charakter planowanej inwestycji. W sprawie jest bezsporne , że inwestor dysponuje decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji N. – B. prowadzącej m.in. przez nieruchomość skarżącego. Oznacza to, że w trakcie postępowania opartego o przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można kwestionować charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ani też innego, niż przewidzianego w decyzji lokalizacyjnej, usytuowania inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron. Stąd też podniesione w skardze uwagi dotyczące błędnej, zdaniem skarżącego, kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego powinny zostać złożone w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można także zarzucić organowi niezachowanie wymogu zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości ze wspomnianą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosi się ona przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009r., ( I OSK 664/08, także wyrok z dnia 23 listopada 2009r. I OSK 197/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. W decyzji wskazano powierzchnię podlegającą ograniczeniu w użytkowaniu nieruchomości skarżącego, szczegółowo określając ten obszar na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z uwzględnieniem okoliczności, że linia energetyczna już istnieje. Nie można jednak zaakceptować poglądu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami o których mowa w art. 124 ust.3 ustawy. Słuszne jest oczywiście stanowisko, według którego organy prowadząc rokowania nie są związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Mogą też zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11 opubl. w CBOSA). Nie ulega jednak także wątpliwości, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Z pism kierowanych do współwłaścicieli działki nr [...] i załączników do nich wynika jednak, że w istocie żadne rokowania nie były prowadzone, a przedłożona im przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny. Co więcej, treść pism nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 ugn. Świadczą o tym pisma zatytułowane "Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV N. – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu." (k. 25, 19) bądź zatytułowane "Ostateczne wezwanie. Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV N. – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu." (k. 13, 7, 37, 44). Spółka wprost zwraca się w nich z propozycją udostępnienia działki celem przeprowadzenia opisanych w piśmie prac poprzez ustanowienie na niej służebności przesyłu dla linii 110 kV relacji B. – N. zgodnie z art. 3051-4 Kodeksu cywilnego na warunkach dołączonej do pism umowy. Jednocześnie informuje adresatów, że za ustanowienie służebności przesyłu zostanie im wypłacone jednorazowe wynagrodzenie w terminie 30 dni od daty podpisania umowy notarialnej ustanawiającej służebność przesyłu. Informuje się również o tym, że nie nadesłanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma podpisanej umowy traktowane będzie jako zakończenie negocjacji ze skutkiem negatywnym zaś w przypadku jakichkolwiek wątpliwości powinni się kontaktować telefonicznie, listownie bądź za pośrednictwem poczty elektronicznej (k. 44). Z każdej z umów załączonych do powyższych pism wynika, że jej przedmiotem jest ustanowienie służebności przesyłu na czas nieokreślony (§2 ust. 1 umowy) celem wykonania niezbędnych robót związanych z budową, przebudową, demontażem (rozbiórką), eksploatacją, konserwacją, naprawą oraz remontem linii; w celu wejścia osób oraz dojazdu na teren działki sprzętu niezbędnego do wykonania powyższych prac, wymiany przewodów, naciągu nowych przewodów, wymiany izolacji również w trakcie całego czas eksploatacji linii; zobowiązania współwłaściciela działki nr [...] do każdorazowego uzgadniania ze spółką możliwości wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii; w celu zobowiązania współwłaściciela do nie nasadzania w pasie technologicznym linii nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości oraz w celu ustalenia granic wykonywania służebności w oparciu o załączoną do umowy mapę (§2 ust. 1 pkt od a do e umowy). Zapłata należności przewidzianej umową ma zaś nastąpić tytułem ustanowienia na czas nieoznaczony służebności przesyłu o treści opisanej w §2 ust. 1 pkt a – e umowy (jej §5). Z akt wynika także, że skarżący jak i drugi z współwłaścicieli nie wyrażali zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na proponowanych przez Spółkę warunkach (k. 26) bądź na zawarcie przedłożonej im umowy (k. 31, 108). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r.( . akt I OSK 2866/17 opubl. w CBOSA ) wyjaśnił, że obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Powyższych warunków organy nie dopełniły, co prowadzi do wniosku o wadliwości samej decyzji. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł.