II SA/Lu 844/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi E. D., Z. G., M. G., R. G. i R. M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za grunt oddala skargę. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Z. G. od decyzji Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], w sprawie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r., znak: [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia 6 sierpnia 1975 r., znak: [...], J. i A. małż. G. byli właścicielami działki nr [...] o pow. 0,1444 ha. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów miasta B., wykonanej w latach 1979-1986, powierzchnia tej działki uległa zmianie i wynosiła 1434 m2. Cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1434 m2 została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta B. z dnia 16 sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki i z mocy prawa przeszła na rzecz Skarbu Państwa. W wyniku podziału utworzono dwie działki budowlane. Jedną działkę - nr [...] o pow. 608 m2 zachowali na własność J. i A. małż. [...], co zostało potwierdzone decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 30 maja 1984 r., znak: [...], drugą - nr [...] o pow. 555 m2 nadano na własność Z. G. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 24 maja 1984 r., znak: [...]. Za pozostały grunt o pow. 271 m2 decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r., znak: [...], przyznano J. G. odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 22 marca 1985 r., znak: [...] 8242/31/1/85, ustalono dla A. i J. małż. [...] odszkodowanie za składniki budowlane na ww. działce nr [...] w wysokości [...] zł (przed denominacją). We wniosku z dnia 23 listopada 2009 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 6 września 2012 r., spadkobiercy byłego właściciela, to jest Z. G., E. D., M. G., R. G. i R. M. G., zwrócili się o wypłatę odszkodowania ustalonego wskazaną decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2010 r., znak: [...], Starosta B., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt o pow. 271 m2 oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr [...], położonej w B., ustalonego opisaną wyżej decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r. Powyższa decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 28 września 2010 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., II SA/Lu 808/10, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sad wskazał, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 105 K.p.a., nie było zasadne i zgodne z prawem. Żądanie skarżących winno być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją z 10 lipca 1984 r. przy uwzględnieniu waloryzacji. Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje kwestie dotyczące waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną a nie wypłaconego w stosownym terminie. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych. Zdaniem Sądu, organy naruszyły tym samym art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 869/11, oddalił skargę kasacyjną Wojewody, zwracając organom administracji uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie, czy wypłata odszkodowania nie nastąpiła w przeszłości za pośrednictwem placówki pocztowej. Kolejnymi decyzjami z dnia 23 maja 2013 r., znak: [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r., znak: jw., Starosta B. orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r. Wojewoda uchylił te decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji odpowiednio decyzjami z dnia 4 lipca 2013 r., znak: [...] i z dnia 9 stycznia 2014 r. znak: [...]. Rozstrzygając sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił wnioskodawcom wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r. Uzasadniając tę Starosta podniósł, że jak wynika z akt administracyjnych wskazana decyzja Naczelnika Miasta B. została przekazana do realizacji wypłaty w dniu 30 sierpnia 1984 r. Jakkolwiek brak jest dokumentu finansowego potwierdzającego dokonanie wypłaty odszkodowania, albowiem upłynął okres archiwizacji tego rodzaju dokumentów urzędowych, to należy mieć na względzie, że stosownie do obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w przypadku niewypłacenia odszkodowania obowiązkiem organów administracji było przekazanie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. W toku postępowania ustalono zaś, że taka okoliczność nie miała w sprawie miejsca. Ustalenia te potwierdzono również zeznaniami świadków – byłych pracowników Referatu Finansowego Urzędu Miejskiego w B.. Nadto, stosownie do zaleceń zawartych w wyroku NSA, wystąpiono do placówki pocztowej czy kwota omawianego odszkodowania została w 1984 r. wypłacona przekazem pocztowym na rzecz J. G.. W odpowiedzi Poczta Polska S.A. poinformowała, że nie może udzielić informacji w tym zakresie, z uwagi na upływ okresu 12 miesięcy od dnia nadania przekazu pocztowego, przez który przechowywana jest dokumentacja dotycząca przekazów. Organ wyjaśnił również, że rozważał możliwość przesłuchania stron postępowania, ale uznał, że nie wniesie to nic nowego do sprawy, zwłaszcza że sam J. G. od dnia 10 lipca 1984 r., to jest daty uprawomocnienia się decyzji o odszkodowaniu do dnia 13 czerwca 1991 r. (do dnia jego śmierci) nie zgłaszał żadnych roszczeń o wypłatę ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili organowi pierwszej instancji dokonanie całkowicie dowolnej oceny dowodów, co stanowiło naruszenie art. art. 6, 8 i 14 K.p.a. oraz art. art. 132 i 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 51 ze zm.). Z. G. podkreślił, że ojciec nie przyjął odszkodowania, gdyż było zbyt niskie. Fakt niewypłacenia odszkodowania potwierdza także istnienie płotu (ogrodzenia działki) w miejscu jego wybudowania przez ojca. Sąsiedzi, którzy przyjęli wypłacone im odszkodowania "poprzesuwali" swoje ogrodzenia. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 czerwca 2014 r., podkreślając, że całościowa analiza zebranego materiału dowodowego, dokonana przez organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji wykorzystał w sprawie wszystkie dowody znane mu z urzędu, poszukiwał innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuścił wszystkie istotne środki dowodowe zgłaszane przez strony postępowania. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody w jednym piśmie złożyli: Z. G., E. D., M. G., R. G. i R. M. G.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. art. 7, 77 § 1,78 § 1 i 80 K.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny i w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, która to okoliczność w żaden sposób nie znajduje potwierdzenia w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r. skarżący podkreślili, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt wypłaty spornego odszkodowania, co przyznają same organy administracji. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zupełnie nieuprawnionym i nie mieszczącym się w zakresie swobodnej oceny dowodów jest stanowisko tych organów, jakoby okoliczności te pozwalały wysnuć wniosek, iż odszkodowanie zostało wypłacone do rąk własnych byłym właścicielom. Rozstrzygnięcie tej kluczowej dla całej sprawy okoliczności nie może bowiem opierać się tylko na domniemaniach. Domniemania te obalone zostały zresztą przez świadków wskazanych przez strony, którzy potwierdzili, iż zdarzały się przypadki niewypłacania odszkodowania byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r., II SA/Lu 808/10, podjęły działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności niezbędnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje organ administracji państwowej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś art. 78 § 1 K.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 80 K.p.a. wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawiony jest do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie zgłaszane w toku postępowania administracyjnego przez strony dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz czy dokonana przez ten organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. Rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie określonych okoliczności faktycznych było zgodne z prawami logiki, a zatem nie wykroczyło ono poza granice swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wspomnianą wyżej decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r., znak: [...], orzekł o przyznaniu odszkodowania za grunt, drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr [...] o pow. 271 m2. Odszkodowanie ustalone tą decyzją, zgodnie z pkt. 2 jej sentencji, podlegało wypłacie na zasadach określonych w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79). Przepis ten stanowił, że suma pieniężnego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, rybne, hodowlane lub ogrodnicze oraz za domy jednorodzinne, lokale w małych domach mieszkalnych i za działki pod budowę takich domów jest płatna w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna. Z akt administracyjnych wynika, że opisana decyzja z dnia 10 lipca 1984 r. stała się ostateczna w dniu 30 sierpnia 1984 r. Zgodnie z treścią adnotacji widniejącej na tej decyzji, została ona przekazana do wypłaty "30.08.1984". Niewątpliwie zatem właściwy organ administracji miał obowiązek wypłacić to odszkodowanie do dnia do 1 grudnia 1984 r. Niekwestionowanym jest również, że nie zachował się żaden dowód potwierdzający dokonanie wypłaty tego odszkodowania. Podjęte przez organy administracji działania nie doprowadziły do odnalezienia dokumentów potwierdzających fakt i formę dokonania wypłaty odszkodowania ustalonego omawianą decyzją. Niespornym jest też, iż, jak wynika z pisma Kierownika Sekretariatu I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w B. z dnia 20 września 2012 r., znak: [...]., kwota tego odszkodowania nie została przekazana do depozytu sądowego (k. 171 akt administracyjnych). Stosując się do prawnie wiążących wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., wydanego w sprawie I OSK 869/11, organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. wystąpił do właściwej miejscowo placówki pocztowej z prośbą o wyjaśnienie, czy kwota przedmiotowego odszkodowania została w 1984 r. wypłacona przekazem pocztowym na rzecz J. G. (k. 222 akt administracyjnych). Odpowiadając na to pismo Kierownik Działu Operacyjnego w L. Biura Zarządzenia Ryzykiem i Zgodnością Poczty Polskiej S.A. pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...], poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Poczta Polska może udzielać tego rodzaju informacji jedynie przez okres 12 miesięcy od dnia nadania przekazu pocztowego (k. 228 akt administracyjnych). Bezspornym jest także, iż organ pierwszej instancji dopuścił z urzędu dowód z zeznań 4 świadków – pracowników Referatu Budżetowo-Finansowego Urzędu Miejskiego w B. w 1984 roku: S. B., M. K., S. P. i D. S., w celu ustalenia, jaki był tryb postępowania oraz sposób wypłaty odszkodowania w okresie przyznania spornego odszkodowania. Strony postępowania zostały zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. świadków, w terminie określonym w art. 79 K.p.a., wzięły udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawały pytania świadkom oraz składały wyjaśnienia w trakcie tych czynności. Z przesłuchania tych świadków wynika, że nie pamiętali oni okoliczności wypłaty wskazanego odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Zdaniem świadków w tym czasie odszkodowania w zależności od okoliczności sprawy wypłacane były w kasie urzędu "do ręki" (wątpliwości w tym zakresie miała S. P.), za pośrednictwem placówki pocztowej "przekazem pocztowym", bądź przekazywane były do depozytu sądowego. Żaden ze świadków nie miał wątpliwości, że skoro decyzja została przekazana do realizacji, to nastąpiła wypłata odszkodowania. Nie budzi również wątpliwości, że świadkowie wskazani przez skarżącego Z. G. nie mieli żadnej wiedzy na temat sprawy wypłaty i ustalenia odszkodowania ani co do tego, czy w ogóle była taka sprawa. Jedynie C. S. wyraził pogląd, że gdyby J. G. dostał odszkodowanie to na pewno przesunąłby płot, natomiast A. Ż. zeznał, że znał J. G. od 1971 r. i pamiętał, że wcześniej płot Pana [...] od ul. [...] był bardziej wysunięty w stronę tej ulicy, ale "parę lat temu" ogrodzenie zostało wyrównane do linii ogrodzeń z działkami sąsiednimi. Trafnie ocenił organ odwoławczy, że zeznania świadków wskazanych przez skarżącego Z. G. nie wnosiły nic istotnego do sprawy. Brak jest również podstaw, by uznać, jak zdaje się twierdzić skarżący, że zeznania tych osób wykazały brak wypłaty wspomnianego odszkodowania spadkodawcy skarżących. Należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za składniki budowlane na działce nr [...] została rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia 22 marca 1985 r., znak: [...] i strony postępowania nie kwestionowały w niniejszym postępowaniu jej wykonania. Podkreślenia nadto wymaga, że skarżący, którzy wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za nieruchomość z której zostali wywłaszczeni ich rodzice w toku postępowania administracyjnego, nie kwestionowali, że decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia 10 lipca 1984 r., znak: [...], przyznająca J. G. odszkodowanie za grunt, drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr [...] o pow. 271 m2 została prawidłowo doręczona ich spadkodawcy, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodabniali, by dawny właściciel kwestionował tę decyzję czy odmawiał przyjęcia odszkodowania. Skarżący w istocie nie wykazali skąd czerpali wiedzę i przekonanie, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone. Nie podnosili też, z jakich przyczyn Z. G. za swojego życia nie miałby dochodzić wypłaty przyznanego im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz dlaczego przez długie lata nie czynili tego jego spadkobiercy. Organy rozpoznające sprawę wywiązały się ze swojego ustawowego obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Rozpoznając wniosek złożony wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, organ pierwszej instancji orzekający w sprawie poszukiwał takich dokumentów na wiele sposobów. W postępowaniu administracyjnym, jak wskazano wyżej, przeprowadzono również dowody z zeznań świadków, w tym byłych pracowników komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego w B., zajmujących się m.in. wypłatą odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co do sposobu dokumentowania przyznanych i wypłacanych odszkodowań. Mimo dołożenia daleko idących starań organy administracji nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spadkodawcy skarżących. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy tego rodzaju dokumentacja, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty. Jakkolwiek zatem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie były w stanie zgromadzić tylko dowody pośrednie, to nie można im zarzucić, że nie zebrały one pełnego materiału dowodnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrzyły one cały zebrany materiał dowodowy poprzez uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu wszystkich dowodów. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego zostało logicznie uzasadnione. Zarzuty podniesione przez skarżących nie mogły więc mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.