II SA/Lu 844/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] r., nr [...]; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania W. B. (dalej także jako: skarżący), wniesionego od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą, w miejscowości B., działka nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w różnych datach, w okresie pomiędzy [...] i [...] czerwca 2018 r. Skarżącemu decyzję doręczono [...] czerwca 2018 r. W terminie otwartym odwołanie od decyzji Starosty wniosła K. Z.. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2018 r. Decyzja ta została wysłana do skarżącego, na właściwy adres. Przesyłka nie została odebrana pomimo dwukrotnego awizowania (po raz pierwszy przesyłkę awizowano [...] lipca 2018 r., skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] lipca 2018 r.). W międzyczasie odwołanie od decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r. wniósł skarżący. Przesyłkę nadano w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2018 r. Odwołanie wpłynęło do Starostwa [...] lipca, następnego dnia zostało przekazane do Wojewody, do którego wpłynęło [...] lipca 2018 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie skarżącego powtarza zarzuty rozpatrywane w tej sprawie i omówione we wcześniejszej decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r., którą uchylono poprzednią decyzję Starosty [...]. Ponadto, wobec zakończenia postepowania odwoławczego w dniu [...] lipca 2018 r. organ nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz przy braku innych możliwości proceduralnych postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania zakończył sprawę odwołania skarżącego W skardze do sądu administracyjnego W. B. zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo niezakończenia postępowania odwoławczego, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw i ochrony zagwarantowanej w art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz przez wydanie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w lutym 2018 r. złożył w ustawowym terminie odwołanie od poprzedniej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. W ocenie skarżącego, nie została mu doręczona decyzja Wojewody uchylająca wspomnianą decyzję. Zdaniem skarżącego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od kolejnej decyzji Starosty – z [...] czerwca 2018 r. w okolicznościach sprawy było pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Ponadto, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) i kierując się dyrektywą dążenia do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, Sąd uznał za konieczne usunięcie z obrotu prawnego również decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r. Zdaniem Sądu takie działanie jest niezbędne dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza art. 134 k.p.a. Analizując okoliczności sprawy udokumentowane w aktach administracyjnych należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącego odwołanie spełniało kryteria dopuszczalności, w szczególności zostało wniesione od decyzji, która nie miała jeszcze przymiotu ostateczności (przymiot taki decyzja mogła uzyskać dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie strony), przez stronę postępowania, posiadającą zdolność procesową. Ponadto odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, który upływał w dniu [...] lipca 2018 r. (skarżący nadał przesyłkę zawierającą odwołanie w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu [...] lipca 2018 r.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w tej sytuacji narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), pozbawiając skarżącego podstawowego uprawnienia procesowego do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji. Argumentacja Wojewody, powołującego się na brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania, prowadzi w istocie do obciążenia skarżącego konsekwencjami oczywistego, wręcz rażącego błędu tego organu, wyrażającego się w rozpoznaniu odwołania K. Z., bez weryfikacji, czy dla pozostałych stron postępowania, w tym dla skarżącego, upłynął bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Taka argumentacja w sposób oczywisty godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasadę praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasadę ochrony zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Obarczanie strony konsekwencjami błędów organu nie może być zaakceptowane w państwie prawnym, ponadto w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów władzy publicznej. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie, jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 134 k.p.a.), podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wskazano wyżej, dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy konieczne jest również usunięcie z obrotu prawnego decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r. W tym przypadku w ocenie Sądu zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na to, że decyzja w sposób rażący narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i art. 15 k.p.a.). Jak wskazano wyżej, Wojewoda rozpoznał odwołanie K. Z., bez weryfikacji, czy dla pozostałych stron postępowania, w tym dla skarżącego, upłynął bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. W ten sposób zamknięto skarżącemu możliwość skorzystania z podstawowego prawa przysługującego stronie – prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W świetle utrwalonych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych – art. 10 i art. 15 k.p.a. Sprzeczność decyzji z gwarancjami czynnego udziału stron w postępowaniu i związanym z tym uprawnieniem do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jest oczywista. Fundamentalny dla postępowania charakter tych gwarancji powoduje, że nie sposób zaakceptować istnienia takiej decyzji w obrocie prawnym. W tej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu, skutkujące usunięciem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r. powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, w trybie postępowania odwoławczego, przez Wojewodę. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wziąć pod uwagę argumentację podniesioną w obydwu odwołaniach wniesionych w sprawie (K. Z. i skarżącego) oraz odnieść się do tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania objął wpis od skargi w kwocie [...]zł. Skarżący działał w sprawie osobiście, nie wykazał poniesienia innych kosztów postępowania podlegających zwrotowi.