II SA/Lu 860/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania Z. R. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 1 września 2008 r., znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. S. w T. L. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie wnioskowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem w sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o przepis art. 61 powyższej ustawy. Organ ten dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanu faktycznego i prawnego terenu, sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu działki, na której planowana jest inwestycja oraz obszaru sąsiadującego z tą działką. Z dokonanych ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym (sąsiednim) brak jest działek zabudowanych obiektami mieszkalno-usługowymi, a zatem nie jest spełniony warunek zgodności inwestycji z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie jest zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa", gdyż na działkach sąsiednich z działką wnioskodawcy przy ul. S. nie występuje zabudowa mieszkalno-usługowa. Na działce sąsiedniej znajduje się garaż, co nie pozwala na określenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz określenia wskaźnika zabudowy. Brak w sąsiedztwie obiektów do porównania nie pozwala na określenie szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W sytuacji, gdy brak zabudowy na działkach sąsiednich nie pozwala określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, niemożliwe jest spełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy i wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Jakkolwiek wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] w T. L., to nie może on rozporządzać swoją własnością w sposób sprzeczny z przepisami, w tym przypadku z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 8 kpa jest nieuzasadniony, a odwołujący się nie wskazał na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. R. wyrażając w niej niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Podniósł, że od 2 lat ubiega się o możliwość zabudowania swojej działki, a powoływane przez organy administracji przepisy są krzywdzące i nieżyciowe. Ulica S., po przeciwnej stronie jest zabudowana, a w odległości 25 m od jego działki realizowana jest budowa. Chciałby uzyskać możliwość zabudowy własnej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zabudowy ul. S. po sąsiedniej jej stronie, ani trwającej budowy obiektu w odległości 25 m od działki skarżącego, aczkolwiek zarzuty te w treści odpowiedzi na skargę przytoczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy te dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie odmówiły Z. R. wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budynek usługowo-mieszkalny na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. S. w T. L. Odmowę uwzględnienia wniosku organ uzasadnił tym, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, w obrębie którego znajduje się nieruchomość wnioskodawcy, dla wszelkich zmian zagospodarowania tej nieruchomości konieczne jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a w odniesieniu do działki wnioskodawcy nie została zachowana "zasada dobrego sąsiedztwa" określona w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy, a ustawodawca ustanowił wyraźny wymóg łącznego spełnienia wszystkich warunków tam określonych. Nie zachowanie tej zasady wynika z faktu, że przeprowadzona w sprawie analiza obszaru wykazała brak zabudowy na działkach sąsiadujących z działką wnioskodawcy, a w takiej sytuacji niemożliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stanowisko takie, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Przepisy powołanej ustawy nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 tej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 ustawy jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co nie powinno jednakże prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już akcentowano konieczność szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej (por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295). Przemawia za tym zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa, ale pojęcie to należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 omawianej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z mapy analizowanego terenu, działka nr [...] na której miałaby być realizowana wnioskowana zabudowa, położona jest przy ul. S. w obszarze śródmiejskiej zabudowy. Istotnie dwie działki bezpośrednio graniczące z działką wnioskodawcy, posiadające dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. S. nie są zabudowane. Mapa analizowanego terenu obrazuje jednakże, iż częściowo zabudowana jest już sama działka nr [...], a w analizowanym obszarze istnieje liczna, dość gęsta zabudowa. Zabudowane są zarówno działki przy ul. S. położone naprzeciwko działki nr [...], jak i działki leżące w bliskim sąsiedztwie działki należącej do wnioskodawcy na ulicach krzyżujących się z ul. S. Z mapy tej wynika także, iż zabudowa w analizowanym obszarze obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami oraz budynki jednorodzinne z usługami. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla obiektu mieszkalno-usługowego (handel sprzętem AGD oraz mieszkanie), a zatem wnioskowany rodzaj zabudowy nie odbiega od istniejącej już w analizowanym obszarze zabudowy. W powyższej sytuacji stanowisko zaskarżonej decyzji, że brak zabudowy na działkach sąsiednich nie pozwala na określenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz określenia wskaźnika zabudowy, należy uznać za prawnie nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.