II SA/Lu 860/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu na rzecz P. K. nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]) położonej przy ul. [...] w L., będącej własnością G. L., uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt VI i w tym zakresie zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej wg wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni na dzień wydania decyzji o zwrocie, w kwocie [...]zł (słownie: [...] [...]), w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie nastąpiło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J. K., oznaczoną jako działki o numerach: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną w L. przy dawnej ulicy [...], z przeznaczeniem pod budowę [...]. Przejęcia gruntu dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W dniu 23 kwietnia 2008 r. były właściciel nieruchomości wystąpił do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego terenu, podnosząc, że nie został on w jakikolwiek sposób zagospodarowany. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257)- dalej jako "k.p. a.", w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., ( t.j. Dz.U.2018.poz. 121) dalej jako "u. g. n.", wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność G. L. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. W toku prowadzonego przed Starostą L. postępowania wykonana została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), została w dokumentacji oznaczona nr [...], co odpowiada projektowanej działce nr [...] o pow, [...] ha. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że w dacie wywłaszczenia ww. nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. P., zatwierdzonym uchwałami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą PWRN z Lublinie Nr 137/1029/72 z dnia 25 lipca 1972 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe - oznaczone symbolem D [...] Zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r., znak: [...], aneksowanym decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. znak: [...], na obszarze zawnioskowanym do zwrotu planowana była budowa strzelnicy łuczniczej. W dniu 21 września 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości z udziałem m.in. uprawnionego geodety i wnioskodawcy postępowania podczas których ustalono, że nieruchomość ta w znacznej części jest zagospodarowana pod tor rowerowy cross rowerowy. Na nieruchomości usypano ziemne wzniesienia, a część gruntu utwardzono i zainstalowano słup oświetleniowy z szafką elektryczną. Od strony ul. [...] teren był wyrównany, porośnięty trawą, a w części użytkowany jako przejazd utwardzony żwirem. Na działce znajduje się również część ogrodzenia toru rowerowego i korytka odwodnieniowe. Bezpośrednio przy ogrodzeniu usypano nasyp ziemny. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta L. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] wywłaszczona nieruchomość objęta została realizowaną przez G. L. inwestycją pod nazwą: Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w L. [...]. Projekt budowlany został zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. i decyzją Nr [...] z dnia 3 stycznia 2008 r. Wykonawcy tej inwestycji udostępniono plac budowy w dniu 30 września 2008 r., a termin rozpoczęcia prac określono na dzień 2 października 2008 r. W dalszym toku postępowania ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana torem rowerowym stanowi przedmiot umowy dzierżawy znak: [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartej pomiędzy G. L., a Miejskim i Ośrodkiem Sportu i Rekreacji "[...]" w L.. W dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której były właściciel wywłaszczonego gruntu J. K. podtrzymał swój wniosek o jej zwrot. Ponadto oświadczył, że przed wybudowaniem toru rowerowego wywłaszczona działka nie była w żaden sposób użytkowana. Reprezentant G. L. zajął stanowisko przeciwne zwrotowi nieruchomości. W jego ocenie teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia pod obiekty sportowe oraz wniósł, w przypadku orzeczenia zwrotu, o uwzględnienie wzrostu wartości działki wynikającej z poczynionych na niej nakładów związanych z budową toru rowerowego. J. K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. I. B. w dniu 15 marca 2012 r. ponownie podtrzymał swój wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dodatkowo wskazując, iż prace związane z celem wywłaszczenia rozpoczęto dopiero w dniu 2 października 2008 r., a więc już po dacie złożenia wniosku. W dniu 24 kwietnia 2012 r. wniósł dodatkowo o rozłożenie spłaty na rzecz G. L. zwaloryzowanego odszkodowania na 36 miesięcznych rat. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. K. projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]), będącej własnością G. L.. W konsekwencji organ I instancji uznał, że budowa toru rowerowego rozpoczęta w dniu 2 października 2008 r. nie może być uznana za realizacje tego celu, zachodzi, więc przesłanka do zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że wnioskowany do zwrotu teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ sposób korzystania z nieruchomości jest zgodny z celem, na który dokonano wywłaszczenia, tj. jako tereny rekreacyjno-sportowe. W wyniku zaskarżenia przedmiotowej decyzji Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 387/13 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 13 marca 2013 r., znak: [...] [...] Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym realizacji celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że tylko jednoznaczne ustalenie, że tor rowerowy był przewidziany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości w ramach [...], pozwoliłoby na przyjecie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd podniósł ponadto, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że [...] nigdy nie powstał, a jednocześnie w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziano konkretny obiekt - strzelnicę łuczniczą, a nie tor rowerowy, wobec czego nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W toku postępowania o zwrot w dniu 14 czerwca 2014 r. zmarł J. K.. Spadek po nim stosownie do aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2014 r., Rep. A nr [...], nabył w całości syn P. K.. Mając na uwadze zalecenia Sądu, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na śmierć wnioskodawcy, która miała miejsce przed wydaniem decyzji Wojewody, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu ścisłego ustalenia celu wywłaszczenia i uszczegółowienia zamierzenia polegającego na budowie [...]. Ponadto wskazano na konieczność sporządzenia nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia, jak obiekty wybudowane na przedmiotowej nieruchomości wpłynęły na jej wartość. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed Starostą L., do akt postępowania włączono akt poświadczenia dziedziczenia po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości oraz oświadczenie spadkobiercy - P. K., iż podtrzymuje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie Starosta L. wystąpił do Wydziału Planowania oraz Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. z prośbą o przekazanie wszelkich posiadanych dokumentów planistycznych dotyczących planowanej w latach 70-tych XX w. inwestycji pod nazwą [...]. W odpowiedzi na powyższe, do materiału dowodowego sprawy włączono decyzję Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1978 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu ogrodzenia [...] wraz z załącznikiem graficznym zatytułowanym "P. ". Z przedłożonych dokumentów wynika, że w ramach P. planowane było urządzenie ogrodów działkowych, strzelnicy myśliwskiej, strzelnicy sportowej oraz strzelnicy łuczniczej, pola namiotowego, motelu jak również infrastruktury w postaci sieci uliczek dojazdowych, parkingów, przejść pieszych, urządzeń sportowych i zieleni towarzyszącej. Teren P. miał obejmować obszar pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...], a rzeką B. oraz teren po przeciwnej stronie ul. [...] do torów kolejowych. W obszarze zawnioskowanej do zwrotu działki planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej. Do akt postępowania złożono również Koncepcję Zagospodarowania [...] w L. wykonaną w 1974 r., która nie uzyskała jednak statusu aktu prawa miejscowego. Założenia przedmiotowej koncepcji pokrywają się z ustaleniami decyzji z dnia [...] lutego 1978 r., znak: [...]. W dniu 28 kwietnia 2016 r. Starosta L. ponownie przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że znaczna część projektowanej działki nr [...] położona jest w ogrodzeniu toru rowerowego, a rodzaj zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie. Przedstawiciel M. L. poinformował, że aktualnie obiekt jest wyłączony z użytkowania decyzją nadzoru budowlanego. Następnie do akt sprawy został złożony operat szacunkowy sporządzony dla działki o projektowanym nr [...] o pow. [...] ha z dnia 26 października 2016 r. Organ I instancji uznał przedmiotowa opinię za sporządzoną zgodnie z regułami zawartymi ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Decyzją z dnia 6 lutego 2017 r., znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,5137 ha, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 20, ark. 7) na rzecz P. K.. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz powiększonej o kwotę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez G. L., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta L. oraz P. K., Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. w pkt VI i w tym zakresie zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, stwierdził, że zarzuty podniesione przez G. L. nie znajdują uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty dotyczące zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podniesione przez P. K.. Wojewoda wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Ustalenia kwoty zmniejszenia bądź zwiększenia wartości, o jakich mowa w art. 140 ust. u.g.n. należy dokonać w oparciu o sporządzony w tym celu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Organ podniósł także, że w przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 387/13, zapadły w wyniku wniesienia skargi na poprzednią decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, jak wskazał organ II instancji celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa "[...]". Jak wynika z dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, wywłaszczony teren był przeznaczony pod tereny Sportowe w ramach realizacji [...]. Na obszarze zawnioskowanym do zwrotu miała zaś powstać strzelnica łucznicza. Okoliczność ta została potwierdzona w toku ponownego postępowania dowodowego przed Starostą L., podczas którego do akt sprawy dołączono: decyzję z dnia [...] lutego 1978 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia projektu ogrodzenia [...] wraz z załącznikiem graficznym, zatytułowanym "P. ", oraz Koncepcję zagospodarowania [...] w L. wykonaną w 1974 r. Zgodnie z założeniami ww. decyzji i obszarze zawnioskowanej do zwrotu działki planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej. Załażenia Koncepcji są spójne z przedmiotową decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., znak: [...] Jak wykazało przeprowadzone postępowanie, przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana pod urządzenia sportowe, urządzono na niej Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w L. - "C. ", co potwierdziły również oględziny na gruncie. Nie stwierdzono natomiast, by na tym terenie znajdowała się strzelnica łucznicza, która była przewidziana na tym obszarze zgodnie planem realizacyjnym oraz pozostałymi dokumentami dotyczącymi zagospodarowania przedmiotowego terenu. Ponadto, Wojewoda wskazuje, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zauważył, iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało jaki rodzaj parku był przewidziany na przedmiotowym terenie, tj. czy chodziło o park, jako teren zielony, czy park jako park rozrywki, który mieściłby elementy rekreacyjno-sportowe Jednoznaczne ustalenie rodzaju obiektu, który miał powstać na wywłaszczonym terenie, a następnie stwierdzenie, że taki obiekt powstał, uzasadniałoby wydanie decyzji odmawiającej zwrotu takiej nieruchomości. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie wynika natomiast, w ocenie organu. że żaden park rozrywki, rozumiany jako kompleks zorganizowanych urządzeń sportowo - rekreacyjnych, nigdy nie powstał i nie został on nawet przewidziany do realizacji. Wojewoda stwierdził, że na obszarze tym znajduje się jeden obiekt w postaci toru rowerowego, który choć ma charakter sportowy, to nie może być uznany za element większego obiektu, jakim jest park rozrywki. Odwołujący się podniósł, iż znajdujący się na zawnioskowanym gruncie tor rowerowy, będący niewątpliwie profesjonalnym obiektem sportowym, stanowi realizację celu wywłaszczenia. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. obowiązujący w dacie wywłaszczenia przewidywał na przedmiotowej nieruchomości m.in. tereny sportowe. Wprawdzie na gruncie tym nie wybudowano strzelnicy łuczniczej, jednak zrealizowany został obiekt o podobnej funkcji planistycznej, tj. tor rowerowy. W opinii odwołującego się, w przypadku zwrotu nieruchomości istotna jest nie tożsamość zagospodarowania, a tożsamość funkcji trenu, która w tym przypadku została zachowana jako tereny sportowe. Z uwagi na to, że tor rowerowy jako obiekt sportowy ma charakter zbliżony do celu wywłaszczenia określonego w dokumentach planistycznych oraz decyzji wywłaszczeniowej to należy uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia a nie jego zmiana. Wojewoda, mając na uwadze wspomniany wyrok, sygn. akt II SA/Lu 387/13, nie zgodził się z powyższymi zarzutami. Stwierdził, że na działce wnioskowanej do zwrotu, oznaczonej projektowanym nr [...] o pow. [...] ha, w obszarze aktualnej działki nr [...] (obręb [...], arkusz mapy 7), nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa na tym terenie [...]. Budowa toru rowerowego nie stanowiła, według jego oceny realizacji tego obiektu. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (protokoły z oględzin nieruchomości oraz operat szacunkowy z dnia 26 października 2016 r. określający wartość nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...] z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu z uwzględnieniem nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia w kwocie [...]zł.), organ odwoławczy ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1979 r. znak: [...], działka oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...], o projektowanym nr [...] była niezabudowana, nieogrodzona, użytkowana rolniczo, a teren otaczający był nieuzbrojony. Działka ta położona jest w południowej dzielnicy miasta, w dolinie rzeki B. , bezpośrednio przy ul. [...] i stanowi cześć "O. ". Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczona nieruchomość została objęta inwestycją realizowaną przez G. L. pn. Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w L. - [...]. Projekt budowlany został zatwierdzony decyzjami z dnia [...] marca 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r. W umowie na wykonanie robót ustalono ich rozpoczęcie na 2 października 2008 r., zaś wykonawcę na plac budowy wprowadzono 30 września 2008 r. Odbioru robót przedmiotowej inwestycji dokonano w dniu 24 czerwca 2010 r., zaś decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] udzielono G. L. pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów dla potrzeb rekreacyjno-sportowych z przeznaczeniem na sporty rowerowe. W ocenie organu odwoławczego G. L. nie przysługuje wartość poczynionych na nieruchomości nakładów (działań), a więc ich wartość nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu wysokości odszkodowania zwracanego na jej rzecz przez wnioskodawcę, jak to uczynił Starosta L.. Nakłady te nie spełniają, w ocenie organu odwoławczego wymogu nakładów, które zostały poniesione na realizację celu wywłaszczenia. Nakładów tych nie można zaliczyć, jak podkreślił organ - jako poczynionych na realizację celu publicznego, bowiem budowa toru rowerowego, jako obiektu sportowo-rekreacyjnego, stosownie do uregulowań art. 6 u. g. n. nie stanowi realizacji celu publicznego o jakim mowa w tym przepisie. Z kolei, należało uznać za zasadny, według Wojewody, zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u. g. n. podniesiony przez odwołującego się P. K.. W ocenie organu odwoławczego byłoby naruszeniem zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Zaznaczyć należy, że właśnie taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu II instancji, zawarte w art. 140 ust. 4 u. g. n. kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. W tej sytuacji obciążenie strony, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłego właściciela pozbawionego własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje uzasadnienia, dlatego też w tym zakresie organ odwoławczy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] uchylił, tak by strona była zobowiązana do zwrotu jedynie zwaloryzowanego odszkodowania bez obowiązku zwrotu nakładów zwiększających wartość takiej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wartość zwracanego przez P. K. odszkodowania na skutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinna być powiększona wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jak ustalono w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r., zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 2 u. g. n. Wobec powyższego organ odwoławczy odjął od kwoty [...]zł orzeczonej przez Starostę L., kwotę wyliczoną w operacie szacunkowym odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości (83 495,00 zł), otrzymując [...] zł, będącą kwotą zwaloryzowanego odszkodowania o którym mowa powyżej. Według oceny organu, należało uchylić w tym zakresie rozstrzygnięcie Starosty L. i zobowiązać P. K. do zwrotu na rzecz G. L. kwoty [...]zł. Poza powyższym, organ odwoławczy nie dostrzegł z urzędu wad postępowania toczącego się przed organem I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu toru rowerowego jest zgodny z celem wywłaszczenia, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: . art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany, . art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania wzrostu wartości zwracanej nieruchomości. Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował zasadność zaskarżonej decyzji. Na wstępie skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, stwierdzając przy tym, że postępowania organów nie można uznać za prawidłowe. Strona skarżąca podnosi, podobnie jak w odwołaniu, że podstawowa funkcja planistyczna przewidziana dla tego terenu nie uległa zmianie. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. obowiązujący w dacie wywłaszczenia przewidywał na przedmiotowej nieruchomości m. in. tereny sportowe, a plan realizacyjny zagospodarowania terenu strzelnicę łuczniczą. Również wskazany w decyzji o wywłaszczeniu "[...]" miał się składać z obiektów sportowych. Znajdujący się na zawnioskowanym do zwrotu gruncie tor rowerowy, będący, w ocenie skarżącego, profesjonalnym obiektem sportowym, stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem Prezydenta Miasta L. aktualny sposób zagospodarowania wywłaszczonego gruntu jest zgodny z decyzją o wywłaszczeniu z [...] października 1979 r. jak i postanowieniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazuje, że fakt realizacji celu wywłaszczenia po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może być przesłanką do zwrotu gruntu. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: I OSK 1558/10, w którym wskazano, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Na potwierdzenie swoich wywodów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący przytacza także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt: I SA 2734/00, oraz Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08. W ocenie Prezydenta Miasta L. ustalenia organów obu instancji dotyczące realizacji celu wywłaszczenia są wybiórcze, nieprecyzyjne i przez to błędne. Organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, ponieważ nie uwzględniły przy wydawaniu decyzji ww. okoliczności, potwierdzających, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nawet gdyby teoretycznie założyć brak realizacji celu wywłaszczenia to zdaniem skarżącego decyzja Wojewody narusza także art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania wzrostu wartości zwracanej nieruchomości. Prezydent Miasta L. nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Wojewody, że przy obliczaniu wartości zwaloryzowanego odszkodowania brak jest podstaw do uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącego interpretując pojęcie "działań podjętych na nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu" nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Jak podkreśla skarżący, pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości." W ocenie skarżącego, dla zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Powołany przepis nie uzależnia, jak podkreśla skarżący, powiększenia kwoty należnego do zwrotu odszkodowania od tego, by to jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) osobiście dokonała czynności faktycznych na nieruchomości zwiększających jej wartość. Przepis mówi o "podjęciu działań", a więc w pojęciu tym mieszczą się również czynności prawne, w konsekwencji których nieruchomość zwiększa swoją wartość. Argumentując swoje stanowisko, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 6 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Jak wynika z przeprowadzonych w sprawie oględzin oraz z operatu szacunkowego na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu zlokalizowany jest tor rowerowy "B. " stanowiący element "O. przy ul. [...] w L. - [...]". Obiekt ten jest budynkiem użyteczności publicznej, a jego budowa była sfinansowana ze środków publicznych. W ocenie strony skarżącej budowę toru rowerowego należy uznać za realizację celu publicznego. W związku z powyższym niezastosowanie w tej sytuacji normy prawnej wynikającej z art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi, w ocenie Prezydenta Miasta L. jej naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto należy przywołać treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn: Dz. U. z 2014 poz. 518 z późn. zm., dalej jako ustawa). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczności istotne w sprawie umożliwiające zwrot nieruchomości zostały w sprawie wyjaśnione w trakcie dotychczasowego postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził prawidłowe postępowanie wyjaśniające, ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, rozpatrzył materiał dowodowy spełniając wymogi art. 7, 77 § 1 k.p.a. W niniejszym postępowaniu dodatkowo należy mieć na względzie, że sprawa w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 387/13 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 13 marca 2013 r. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku, którym organ administracji, a następnie sąd rozpoznający skargę miał obowiązek się podporządkować. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2017 r. I OSK 2692/16 ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczącej danej sprawy administracyjnej. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z wznowienia administracyjnego jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed sądami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego w sprawie. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uznać należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że na działce wnioskowanej do zwrotu oznaczonej projektowanym nr [...] o pow. [...] ha, w obszarze aktualnej działki nr [...] ([...], arkusz mapy 7) nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa na tym terenie P. . Budowa toru rowerowego nie stanowiła realizacji tego obiektu. Organy administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy przy interpretacji stanu faktycznego w aspekcie celu wywłaszczenia miały na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2015, który dotyczył działki oznaczonej projektowanym nr [...] w obszarze aktualnej działki nr [...] przyległej do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania i również wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. w celu budowy P. . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku, budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowe są ustalenia iż skoro cel wywłaszczenia wskazano niejednoznacznie jako "budowa P. ", a w sprawie nie było żadnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie P. , to cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie na wnioskowanym do zwrotu gruncie toru rowerowego, będącego co prawda profesjonalnym i kosztownym obiektem jest realizacją P. . Podzielić należy również stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy co do interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Należy w tym miejscu podnieść znaczące okoliczności stanu faktycznego tj.: - wniosek o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania J. K. złożył w dniu 23 kwietnia 2008 r., ponadto pismem z dnia 24 listopada 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta L. z informacją, że wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości w związku z czym bezcelowe jest prowadzenie prac budowlanych; - projekt budowlany inwestycji realizowanej przez G. L. pn. O. został zatwierdzony decyzjami z dnia [...] marca 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r. W umowie na wykonanie robót ustalono ich rozpoczęcie na dzień 2 października 2008 r., zaś wykonawcę na plac budowy wprowadzono 30 września 2008 r.; - odbiór przedmiotowej inwestycji został dokonany dnia 24 czerwca 2010 r.; - decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. udzielono G. L. pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów dla potrzeb rekreacyjno-sportowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nakłady na będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości nie spełniają wymogu nakładów, które zostały poniesione na realizację celów wywłaszczenia. Nakładów tych nie można również zaliczyć jako nakładów poczynionych na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W przedmiotowej sprawie wystąpiła również specyficzna sytuacja, a mianowicie określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1836/10. Wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. w takiej sytuacji musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z powyższych względów, za nieskuteczny uznać należy również zarzut naruszenia art. 136 ust 3 w zw. Z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.