II SA/Lu 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi R. M., B. P., D. M., Z. C., J. O., M. Ż., M. P., A. A., T. Ł., A. Z., J. H., M. N., P. B., T. K., H. S., Z. M., A. O., Z. P., A. K., A. J., B. W., M. K., A. B., A. F., K. Ś. i W. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej R. M., B.P., J. O., M. Ż., M. P., A. A., A. Z., J. H., M. N., T. K., H. S., Z. M., A. K., A. J., B. W., A. B. i W. J.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. odrzuca skargę D. M., Z. C., T. Ł., P. B., A. O., Z. P., M. K., A. F. i K. Ś.; IV. zasądza od Rady Gminy, tytułem zwrotu kosztów postępowania, kwotę po 10 (dziesięć) złotych na rzecz skarżących R. M., B. P., J. O., M. Ż., M. P., A. A., A.Z., J. H., M. N., T. K., H. S., A. K., A. J., B. W., A. B. i W. J. oraz kwotę 10 (dziesięć) złotych na rzecz D. P. i A. M.. R. M., B. P., D. M., Z. C., J. O., M. Ż., M. P., A. A., T. Ł., A. Z., J. H., M. N., P. B., T. K., H. S., Z. M., A. O., Z. P., A. K., A. J., B. W., M. K., A. B., A. F., K. Ś., W. J. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...],. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów i protestów złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. W uzasadnieniu skargi, powołując się na ochronę własności, wyjaśnili, że przebieg projektowanej drugiej jezdni drogi ekspresowej nr 82 spowoduje konieczność rozbiórki wielu zabudowań, a także sprowadzi zagrożenie bezpieczeństwa, gdyż utrudni możliwość wjazdu i zjazdu na posesje, przez które droga będzie przebiegać. Druga jezdnia drogi ekspresowej powinna być przesunięta poza strefę zabudowań. Taka możliwość istnieje. Najlepszym rozwiązaniem byłoby zaprojektowanie drogi na terenie pól uprawnych. Trasa przebiegu projektowanej drogi nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy nie rozważono innego wariantu jej przebiegu. Uzasadnienie uchwały nie odnosi się do treści zarzutu. Uchwałą tą Rada Gminy T., wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła zarzuty do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. wniesione przez R. M., B. P., J. O., M. Ż., M. P., A. A., A. Z., J. H., M. N., T. K., H. S., Z. M., A. K., A. J., B. W., A. B. i W. J. oraz protesty wniesione przez P. B., A. O., A. F. i K. Ś. W uzasadnieniu uchwały zawartym w jej § 2 stwierdzono, że "droga ekspresowa zaprojektowana jest w ciągu istniejącej drogi krajowej nr 82 przecinającej gminę T. Jej budowa polega na utworzeniu drugiej jezdni po stronie północnej drogi istniejącej. Nowa jezdnia przechodziłaby przez działki osób, które złożyły zarzuty. Budowa drogi ekspresowej jest zadaniem rządowym służącym realizacji ponadlokalowych celów publicznych, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględnić. Zarzuty i protesty odrzucono ze względu na konieczność prawidłowego kształtowania funkcji i ładu przestrzennego przy zachowaniu aspektów ekonomicznych i nadrzędnych celów społecznych". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej odrzucenie wyjaśniając, że przebieg drogi ekspresowej S82 został przyjęty w projekcie planu zgodnie z koncepcją opracowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych, która nie posiada przestrzennych rozwiązań wariantowych, gdyż oparta jest o założenie wykorzystania istniejącej jezdni drogi krajowej. Sąd zważył, co następuje: Z dniem 11 lipca 2003 r. utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), kiedy to w myśl art. 88 i 89 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zaczęła obowiązywać ta ustawa. Jednak zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia ustawy w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie ma miejsce stan określony w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r., co oznacza stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy przewidują dwa rodzaje środków prawnych umożliwiających kwestionowanie ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu, a mianowicie protest i zarzut. Protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1) oraz zarzut, który może być wniesiony przez podmiot posiadający interes prawny (art. 24 ust. 1). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu oraz zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały (art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3). Uchwała o odrzuceniu zarzutu może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez wnoszącego zarzut (art. 24 ust. 4). Natomiast uchwała rozstrzygająca o wniesionym proteście nie podlega zaskarżeniu. Stwierdzić zatem należy, że legitymacja skargowa przysługuje tylko tym podmiotom, które wniosły zarzut do projektu zmiany planu miejscowego, odrzucony następnie przez radę gminy. Z akt sprawy wynika, że skarżący D. M., Z. C., T. Ł., P. B., A. O., Z. P., M. K., A. F., K. Ś. nie wnieśli zarzutu do projektu zmiany planu miejscowego Gminy T. P. B., A. O., A. F. i K. Ś. wnieśli środek zakwalifikowany jako protest, który został odrzucony zaskarżoną uchwałą. Natomiast D. M., Z. C., T. Ł., Z. P. i M. K. nie wnosili żadnego środka kwestionującego ustalenia przyjęte w projekcie zmiany tego planu i zaskarżona uchwała ich nie dotyczy. Z przyczyn wskazanych powyżej ich skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, p[oz. 1270 ze zm.). Pozostali skarżący jako osoby, które wniosły zarzuty do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., odrzucone zaskarżoną uchwałą, uprawnieni byli, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała w części odrzucającej zarzuty tych skarżących jest niezgodna z prawem. Z akt sprawy wynika, że w toku prac nad projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. zachowano wymogi co do trybu postępowania oraz właściwości organów (art. 18). Spełnienie tych wymogów jest jednak niewystarczające do oceny , że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co stanowi zadanie własne gminy. Sposób realizacji tego zadania powinien uwzględniać szereg wymagań, w tym walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5). Skarżący w zarzucie do projektu zmiany planu miejscowego podnieśli, iż przebieg drugiej jezdni drogi nr 82 spowoduje pozbawienie ich własności działek, przez które droga jest projektowana, a nadto zagrozi bezpieczeństwu ludzi i mienia. Uniemożliwi też realizację ich zamierzeń. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie, jednak nie odpowiada ono wymaganiom określonym w powołanym przepisie prawa. Nie odnosi się bowiem do żadnego z argumentów podniesionych w zarzucie. Ich pominięcie oznacza, że zarzut nie został w istocie rozpoznany, a jego odrzucenie może wskazywać na dowolność w załatwieniu sprawy. Stwierdzenie w uzasadnieniu, że budowa drogi ekspresowej jest zadaniem rządowym służącym realizacji ponadlokalnych celów publicznych, które plan miejscowy powinien uwzględniać jest niewystarczające do oceny, że zarzuty wniesione przez skarżących zasadnie zostały odrzucone. Wynikający z art. 9 ust. 2 ustawy obowiązek uwzględnienia w ustaleniach planu zadań rządowych nie zwalnia rady gminy od wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarzutów skarżących, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji odrzucenia zarzutów. Uzasadnienie bowiem ma na celu także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie czyni temu zadość, gdyż nie odnosi się do wszystkich okoliczności, które winny lec u podstaw rozstrzygnięcia. Wprawdzie w uzasadnieniu wskazano, że "zarzuty odrzucono ze względu na konieczność prawidłowego kształtowania funkcji i ładu przestrzennego, przy zachowaniu aspektów ekonomicznych i nadrzędnych celów społecznych", to pominięto podnoszoną przez skarżących, a mającą istotne znaczenie, problematykę związaną z naruszeniem ich prawa własności. Odrzucenie zarzutów skarżących prowadzi w konsekwencji do ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w przyszłości, przebiegu drogi przez nieruchomości skarżących. Stanowi to ingerencję w ich prawo własności, gdyż zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP (Dz. U z 1997 r., Nr 78, poz. 483) własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Zatem gmina realizując uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązana jest do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia wszelkich aspektów działań prowadzących do ingerencji w prawo własności i wykazanie, że projektowane zmiany planu naruszające własność są zgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy w T. uchylając się od rozważenia interesu prawnego skarżących nie wykazała, że naruszenie ich prawa własności mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle wskazanych uchybień w zakresie rozpatrzenia zarzutów i naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Odnieść się również należy do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, gdzie wyjaśniono, że przebieg projektowanej drogi nr 82 został przyjęty w projekcie zmiany planu zgodnie z koncepcją Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, która nie posiada przestrzennych rozwiązań wariantowych. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę wskazuje, że zarówno przy opracowywaniu projektu zmiany planu, jak i rozpatrywaniu zarzutów brano pod uwagę tylko koncepcję przygotowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych. Może to dodatkowo wskazywać, że na sesji rady Gminy w T. przeznaczonej do rozpatrzenia zarzutów w istocie ich nie rozpatrzono , a sesja służyła uzasadnieniu proponowanej zmiany planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 1514/97 wyjaśnił, że warunek rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest spełnione, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy uzasadnieniu proponowanego wariantu planu, a nie rozpatrzeniu zarzutów (ONSA 1998/4/124). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji wyroku oznacza, że Rada Gminy w T. ponownie rozpatrzy zarzuty tych skarżących, mając na uwadze wyrażone powyżej oceny, wskazania i wnioski, po czym podejmie stosowną uchwałę, której uzasadnienie spełni wymogi art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.