II SA/Lu 864/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Burmistrza [...] – odmówił przyznania J.S. zasiłku okresowego ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. (doprecyzowanym w dniu [...] czerwca 2012 r.) J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku okresowego. W dniu [...] czerwca 2012 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką H. P., zamieszkując w dwuizbowym mieszkaniu o powierzchni 36,16 m2. Obie kobiety legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności – H. P. w stopniu znacznym, zaś J. S. w stopniu umiarkowanym, ze wskazaniem na możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Wprawdzie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką pobiera brat wnioskodawczyni, jednak z uwagi na wspólne zamieszkiwanie obu kobiet – zdaniem organu – również J. S. opiekuje się matką, która z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia wymaga wsparcia osób drugich. Organ ustalił, że na dochód rodziny J. S. w miesiącu poprzedzającym złożenie przez nią wniosku składała się emerytura jej matki w wysokości [...] zł, przyznany stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz pobierane przez nią świadczenie na zakup żywności w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że do dochodu tego nie wliczył kwoty [...] zł, uzyskiwanej przez wnioskodawczynię tytułem alimentów, bowiem skoro alimenty te strona pobiera od matki, nie powodują one zmiany dochodu jej rodziny. Łącznie dochód rodziny J. S. w kwietniu 2012 r. wyniósł zatem – jak wskazał organ – [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące [...] zł dla dwuosobowej rodziny, co wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Organ I instancji nie uwzględnił zatem wniosku J. S., zaznaczając przy tym, że nie jest ona pozbawiona jakiegokolwiek wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej i chociażby w okresie od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. przyznano jej - na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] - świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie. Rozpatrując odwołanie J. S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że pomimo działań J. S. mających na celu wykazanie, iż jest ona osobą samotnie gospodarującą (takich jak zawarcie z matką umowy użyczenia wspólnie zajmowanego mieszkania, czy też zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012 r. ugody, na mocy której H. P. zobowiązała się do uiszczania na rzecz córki dobrowolnych alimentów w wysokości [...] zł), analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że odwołująca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką. Obie kobiety zamieszkują bowiem razem w jednopokojowym mieszkaniu, wspólnie korzystają ze wszystkich urządzeń i sprzętów gospodarstwa domowego oraz wzajemnie sobie pomagają (niezależnie od tego, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad H. P. pobiera jej syn, a brat strony). Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – dochód J. S. nie wystarcza jej na samodzielne zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. W związku z powyższym Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, iż dochód rodziny strony w miesiącu poprzedzającym złożenie jej wniosku wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, w wyniku czego żądane świadczenie J. S. nie przysługuje. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ustalając przedmiotowy dochód w sposób prawidłowy organ I instancji powinien był odliczyć od dochodu H. P. kwotę [...] zł uiszczaną na rzecz córki tytułem alimentów i doliczyć ją do dochodu J. S., jednak nie ma to znaczenia dla prawidłowości obliczenia dochodu dwuosobowej rodziny, w ramach której dochodzi do przesunięcia części dochodu z jednej osoby na drugą. J. S.zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organów, iż prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką, co potwierdza treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w której wskazano, że "córka J. S. ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie przygotować matce posiłków i udzielać pomocy". Ponadto – "z inicjatywy organu" – została ona zdyskwalifikowana jako opiekunka dla matki ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ocenie skarżącej organy pominęły zatem w niniejszej sprawie dowody działające na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku okresowego, a zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł, 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł, 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł (kwoty obowiązujące do dnia 30 września 2012 r., tj. w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji). Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej obowiązujących przepisów w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły bowiem w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające. Ponadto – w ocenie Sądu – nie nosi znamion dowolności stanowisko organów, iż skarżąca stanowi wraz z matką rodzinę. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca - jak wynika z przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. wywiadu środowiskowego - mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Obie kobiety korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie [...] zł, pomniejszona o kwotę [...] zł uiszczaną tytułem alimentów na rzecz córki (ugoda z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawarta przed Sądem Rejonowym [...] z siedzibą w [...] w sprawie - sygn. akt. [...]). Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Na jej dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie przez nią wniosku w niniejszej sprawie (art. 8 ust. 3 ustawy) składa się: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz alimenty od matki w kwocie [...] zł. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a tym samym za prawidłową należy uznać również wysokość ustalonego dochodu strony. Dla oceny tej kwestii – w ocenie Sądu – bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącej, iż nie sprawuje ona opieki nad matką, zaś opiekę tę wykonuje jej brat, pobierając z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Niezależnie bowiem od zakresu wzajemnego wspierania się skarżącej i jej matki, o ich wspólnym gospodarowaniu, poza faktem wspólnego zamieszkiwania, świadczy chociażby sytuacja finansowa skarżącej, której dochód - pomijając dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, który w całości przeznaczany jest na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania - w zasadzie ogranicza się do kwoty [...] zł miesięcznie. Kwota ta – w ocenie Sądu – nie jest natomiast w stanie pokryć miesięcznych kosztów zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jednej osoby, co wskazuje, że skarżąca, przynajmniej częściowo, pozostaje ona utrzymaniu matki. Stanowisko, iż J. S. prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1148/12, oddalającym skargę kasacyjną J. S. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 836/11. Sąd drugiej instancji w orzeczeniu tym wyraził pogląd, że w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego ocena, iż warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, jest prawidłowa. Odmienne przekonanie strony oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez syna, pobierającego świadczenie pielęgnacyjne – zdaniem NSA – nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mając na uwadze prawidłowość ustaleń dotyczących wspólnego gospodarowania skarżącej i jej matki, należy uznać za słuszne stanowisko organów, iż dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, co czyni niemożliwym przyznanie J. S. żądanego przez nią świadczenia. Należy podkreślić, że organy, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku okresowego, nie kwestionowały jej trudnej sytuacji życiowej (związanej z bezrobociem, niepełnosprawnością skarżącej i jej matki oraz niskimi dochodami, aczkolwiek przekraczającymi kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej), jednak wskazały, że jest ona objęta przez Ośrodek stałą opieką, a z akt sprawy wynika, że jej rodzina otrzymuje systematycznie pomoc na dożywianie. Zgodnie z art. 3 ustawy, pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz ma jedynie na celu wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). W ocenie Sądu, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć wskazują, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów, również w zakresie wymogów proceduralnych, w szczególności dotyczących przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), skargę oddalił.