II SA/Lu 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. Ż. i G. Ż. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. solidarnie na rzecz J. Ż. i G. Ż. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. i G. Ż. (dalej także skarżący), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z [...] września 2020 r. nakazującej skarżącym dokonanie rozbiórki części stawu rybnego. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną. Decyzją z [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżących obowiązek dokonanie rozbiórki części stawu rybnego. Decyzja ta wraz z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia została doręczona skarżącym w dniu [...] października 2020 r., (odbiór pokwitowała B. L., która podjęła się oddać pismo adresatom), a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącym w dniu [...] października 2020 r. Skarżący odwołanie od ww. decyzji, nadali w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2021 r., a więc uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Skarżący nie złożyli przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki nie wynika bowiem ani z odwołania, ani z pisma z [...] sierpnia 2021 r. Natomiast sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Wniosku o przywrócenie terminu stanowiącego oświadczenie woli zainteresowanego nie można domniemywać - musi być on wyraźnie złożony przez osobę zainteresowaną. Co więcej nakładanie obowiązku wyjaśniania przez organ odwoławczy, czy skarżący zamierzali wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w treści art. 58 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. W skardze na powyższe postanowienie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 58 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 222 k.p.a. poprzez: - potraktowanie ."wniosku skarżących z [...] lipca 2021 r. złożonego do LWINB uzupełnionego pismem z [...] sierpnia 2021 r. jedynie jako odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] września 2020 r., a nie jako prośbę o uwzględnienie odwołania jako złożonego w ustawowym terminie, co było jednoznaczne z wnioskiem o przywrócenie terminu i jedoczesnym rozpatrzeniem odwołania, - brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, który był podstawą prośby skarżących i bezsprzecznie świadczył, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy, - nie wypełnieniu obowiązku, jaki nakłada na organ art 64 § 2 k.p.a., t.j. dokładne ustalenie treści żądania, a w przypadku wątpliwości podjęcie stosownych czynności celem ustalenia treści żądania; - brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, który bezsprzecznie świadczył, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy. W uzasadnieniu podnieśli, że [...] lipca 2021 r. skarżący otrzymali zawiadomienie o oględzinach w celu stwierdzenia wykonania decyzji PINB z [...] września 2020 r. W trakcie oględzin skarżący dowiedzieli się o wydaniu decyzji z [...] września 2020r., której nigdy nie otrzymali. Telefonicznie PINB w B. P. udzielił skarżącym informacji, że odbioru decyzji dokonała p. B. L.. Osoba ta jest pracownikiem sklepu prowadzonego przez skarżącą - J. Ż.. Decyzja ta nigdy do skarżących nie dotarła, gdyż B. L. zapomniała ją przekazać i faktycznie gdzieś się zagubiła. Wobec powyższego decyzja uprawomocniła się, a skarżący nie mieli możliwości zapoznać się z nią, ani uczestniczyć w postępowaniu czy też złożyć odwołania w ustawowym terminie. W celu zapoznania się z treścią decyzji w dniu [...] lipca 2021 r. skarżący udali się do PINB, gdzie ją im okazano. W dniu [...] lipca 2021 r. skarżący złożyli stosowny wniosek do Inspektor Nadzoru Budowlanego zawierający prośbę o przyjęcie, jako złożone w terminie i rozpatrzenie swojego odwołania od decyzji z dnia [...] września 2020 r. Do wniosku dołączona została kopia oświadczenia p. B. L.. W tych okolicznościach - zdaniem skarżących - organ wydający zaskarżone postanowienie błędnie stwierdził że nie zwracali się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący byli przekonani, że przywrócono im termin rozpatrzenia odwołania, gdyż otrzymali do wiadomości pismo o konieczności przesłania przez organ pierwszej instancji całości akt w celu rozpatrzenia odwołania. Organ nie wykazał natomiast ze swojej strony żadnej dobrej woli w celu wnikliwego i budzącego zaufanie do władzy publicznej rozpatrzenia sprawy skarżących, nie ocenił faktów, że skarżący sami złożyli wniosek do organów nadzoru o prawne uregulowanie ich sprawy i nie uczynili swoim postępowaniem żadnej krzywdy osobom trzecim, gdyż inwestycja całkowicie zamyka się w granicach ich nieruchomości. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych i postanowień to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia we wskazanym zakresie oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z [...] września 2020 r. nakazującej im dokonanie rozbiórki części stawu rybnego. Zdaniem Sądu w tak opisanym sporze nie sposób przyznać racji organowi. Jak bowiem wynika z przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oczywiście rację ma organ wskazując, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Zważyć jednak należy, że w świetle powyższej regulacji organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 134 k.p.a., obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2573/17 i 24 września 2020 r. sygn. akt I OSK 452/20). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Istotne znaczenia ma, zatem stwierdzenie, czy decyzja z [...] września 2020 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącym. Jedynie bowiem, w takiej sytuacji organ ma podstawę prawną do oceny i przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ostateczne postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wiążąco przesądza kiedy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a w następstwie tego od kiedy należy liczyć ustawowy, czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania oraz, że odwołanie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. W analizowanej sprawie organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2020 r. nastąpiło [...] października 2020 r. wskazując jednocześnie, że odbiór decyzji pokwitowała B. L., która podjęła się oddać pismo adresatom. Powyższe stanowisko w pełni znajduje potwierdzenia w aktach sprawy (k. 38, 39 akt adm. I inst.). Zgodnie z przepisem art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przesyłki mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Natomiast w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.). Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, d) w razie gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę, o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Nie budzi zatem wątpliwości, że doręczenie można uznać za dokonane, gdy przesyłkę odebrał dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, który podjął się oddać pismo adresatowi. Co za tym idzie odebranie przesyłki przez jakąkolwiek inną osobę wyklucza uznanie za prawidłowe doręczenia decyzji w dniu, w której jej przyjęcie pokwitowała ta osoba. Zatem skoro w niniejszej sprawie przesyłki adresowane do skarżących (zawierające decyzję organu pierwszej instancji) odebrała B. L., która jest pracownikiem sklepu prowadzonego przez skarżącą i która nie jest dorosłym domownikiem, sąsiadem czy też dozorcą, to nie ma podstaw do uznania, iż przesyłka została doręczona w dniu [...] października 2020 r. jak uczynił to organ w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy na podniesioną okoliczność zupełnie nie zwrócił uwagi mimo, że ta znajdowała odniesienie nie tylko w treści odwołania, lecz również dołączonego do niego załącznika nr [...], zawierającego właśnie oświadczenie B. L.. Działaniem takim organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd orzekający w sprawie podziela natomiast pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11, że "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Pamiętać bowiem należy, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). A zatem, decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja nie została w ogóle doręczona i przez to nie weszła do obrotu prawnego skoro jak przyznają sami skarżący decyzja ta została im okazana w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2021 r., a więc dopiero w tym dniu doszło do doręczenia przesyłki bezpośrednio do rąk adresata. W ocenie Sądu właśnie ta data przekazania przesyłki jej adresatowi ma rozstrzygające znaczenie dla ustalenia początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ skarżący skutecznie obalił domniemanie, iż doręczenie nastąpiło w dniu [...] października 2020 r. Biorąc powyższe pod uwagę oraz zawartość akt sprawy należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności, winien po raz kolejny przeanalizować czy w niniejszej sprawie w kontekście poniesionych przez Sąd okoliczności w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i zależnie od poczynionych ustaleń wydać odpowiadające im rozstrzygnięcie.